农村“三块地”改革推进不一20余专家联名提建议

本篇文章2893字，读完约7分钟

江

去年开始在农村地区进行“三块地”(集体建设用地入市、农村土地征用、宅基地制度)改革试点。结果如何呢？一份来自非政府研究机构的研究报告给出了自己的观点。

该报告由浙江大学公共政策研究所研究员杨完成。今年下半年，杨率队走访和考察了中国农业办公室和国土资源部确定的33个县(市)的大部分试点地区。2015年12月11日，他在接受《经济观察报》采访时表示，通过对“三地”改革试点的调查，总体来看，试点地区在集体建设用地(即乡镇企业占用的土地)的市场准入方面取得了进展，而在其他两块土地(即农村土地征用和宅基地制度)的改革方面进展甚微。

此外，杨玉杰在调查中还发现，由于农民宅基地流转政策的限制，一方面，许多地方存在许多“空心村”,农民宅基地上存在大量的闲置废弃物；另一方面，中国农村地区的村庄平均每年扩张面积高达30万亩，这背离了主管当局提倡的“节约和集约利用土地”的原则。

他认为，造成这种现象的原因是，主管部门对“三块地”改革的关键问题没有给出明确的定义和明确的做法，试点地区只能通过“猜测主要官员和中央主管部门官员的界限”来推动改革，从而增加了不必要的交易成本和时间损失。

这与杨的观点基本一致。在主管部门发布农村“三块”改革方案后，中国社会科学院农村发展研究所研究员党国盈、清华大学政治经济研究中心主任蔡继明、原国家土地管理局规划司副司长郑振源等专家也多次对“三块”改革方案提出意见。

郑贞元对《经济观察报》表示，不久前，由党的国盈、蔡继明等20多位土地改革专家签署的土地改革方案报告被提交到中农办、国务院法制办、国土资源部等部门，对“三块土地”改革和小产权房改革提出了一系列建设性意见和建议。

努力前进

据悉，已有33个县(市)为农村“三块地”改革而成立。据杨调查，各试点县(市)的改革方案已经上报并通过，但在实践中，各试点地区的总体改革进展很慢，乡镇企业的市场准入只有轻微的“突破”。

今年8月，贵州湄潭和浙江德清两个试点县成功拍卖了“三地”改革中乡镇企业占用的土地。在最近的调查中，杨了解到，德清拍卖的土地是原闲置的工厂用地和矿区，废弃的砖厂是在湄潭拍卖的。

对于这些突破，杨认为，早在20世纪90年代，国土资源部就在芜湖等安徽省城市启动了集体建设用地入市试点。近年来，浙江省的嘉兴、成都和重庆也做了相关尝试，广东省也以省政府的名义颁布实施了集体建设用地流转办法。随着这些经验的积累，“三块地”改革试点县(市)实际上不难推动乡镇企业占领土地和进入市场。

郑振源的观点是，在整个集体建设用地中，乡镇企业只有4200万亩左右，而农民自留地的面积高达1.7亿亩。如果下一步的改革仍然只关注乡镇企业的市场准入，那么针对农村“三块地”的改革将会大大减少。

例如，在农村宅基地的流转中，“三地”改革的要求是每个农民只能拥有一个宅基地，农村宅基地使用权的流转必须限制在村内村民之间。郑振源认为，这导致一些对宅基地有新需求的村民基本上放弃买卖旧宅基地，转而向村集体申请新的土地。正是这样，全国许多农村地区出现了“人口减少，土地增加”的不正常现象——农村总面积每年扩大到30多万亩。

关于农地征收制度改革，蔡继明等专家公开分析，当前相关“三块地”改革主要集中在缩小土地征收范围和提高农地征收与补偿标准上。然而，据杨介绍，各试点县(市)也未能找到合适的方法来提高耕地征收与补偿标准。

杨对《经济观察报》说，目前的政策要求“三块地”分开改革，不能互相开放，会出现一些难以解决的问题。例如，在被征用的农业用地范围缩小后，一些地方的村庄在改造和建设过程中将腾出一些新的商业建设用地。然而，在国土资源部制定的“三地”计划中，并没有明确规定这部分土地将如何进入市场。

在“三块地”改革试点初期，农业部和国土资源部明确提出，要坚持“土地公有制性质不变、耕地红线不变、农民利益不受损”的三条改革底线，遵循“封闭经营、风险可控”的原则。杨认为，“三条底线不突破相对容易理解，但落实风险可控原则没有具体解释。”

因此，目前国土资源部要求地方政府提交规划，严格控制各试点地区的非法经营。据杨介绍，这种做法实际上是引导各试点地区“不断猜测中央政府改革的最大界限”，从而尽可能与主管部门的改革思路保持一致。如果这样发展下去，不可避免地会“造成很多不必要的交易成本和时间损失”，从而影响“三地”改革计划的实施效果和实施效果。

改革建议

党的国盈、蔡继明等专家在提交给中国农业厅、国务院法制办的土地改革方案报告中指出，当前的土地改革体制仍然是由土地管理部门主导，而土地管理部门仍然遵循土地规划和使用控制的计划经济常规，这实际上是对中央有关文件的“误读”。

根据提案报告，中共十八届三中全会的决定明确指出，“市场在深化经济体制改革的资源配置中起着决定性的作用。”根据这一改革原则和方向，有必要将现行的土地资源行政配置转变为市场配置，并按照市场配置制度的要求推进各种土地制度安排的改革。

郑贞元也参加了这个提案的汇报。据他分析，有关方面推动的新一轮土地制度改革实际上仅限于农村“三块地”改革，还有很多限制，比如继续禁止“小产权房”，允许农民的宅基地在村里的村民之间流转，只允许乡镇企业在市场上占有土地等。如果这种情况持续下去，“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的改革将很难真正实现。

郑贞元、杨、等。所有人都认为，国土资源部对“三地”改革设置诸多限制的原因是，一旦建设用地市场开放、竞争激烈，城市居民就会涌向农村购买土地和建房，这将影响耕地红线，威胁粮食安全，农民将失去家园和承包地，从而损害他们的基本权益。这些担忧实际上高估了资源市场化配置的风险。

郑贞元对《经济观察报》表示，上述《决定》要求在城乡建立统一开放的土地市场，这不是没有秩序的自由市场。例如，在集体土地上市前，有关部门应做好确权、登记和发证工作。土地供需双方进入市场时，必须遵循一定的规则，在满足新的土地用途管制的前提下，有序地进入市场。

即使集体土地尚未进入市场，政府对农民征地的补偿也很低。中国经济改革学会会长宋晓武说，就土地开发利用而言，农民得到的不到10%。据郑贞元进一步分析，全国农村地区存在大量空新村和空闲置宅基地，城市工业用地和公共设施建设用地浪费严重。只要土地政策改革是正确的，农村和城市都可以节约大量的土地，弥补城市建设用地的不足。

郑振源认为，目前土地资源市场化配置的最大风险在于对地方土地财政的冲击，这也是“三块土地”改革无法顺利推进的主要原因之一。具体来说，集体土地进入市场，缩小征地范围，增加征地补偿，将使地方政府失去土地出让金收入。目前，许多地方政府负债累累，财政收入减少。土地出让金收入一旦减少，可能会使一些地方的财政状况更加尴尬，这是地方政府最难承担的风险。

因此，党的国盈、蔡继明等专家在建议报告中指出，要把土地制度改革与财税制度改革、户籍制度改革同步或同步推进，使之相匹配。比如，要尽快理顺中央与地方的事权和支出责任的关系，建立财力与事权相匹配的地方税收关系，确保地方政府拥有合理稳定的税收，从而摆脱对土地出让金的依赖。