“政府工作守则”负面清单开始试编

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韩愈

12月11日，《经济观察报》从国家发展和改革委员会获悉，急需发布的市场准入负面清单已经被有关部门咨询了三轮，目前正在清理中。

市场准入负面清单是一份全国性的行业投资事项清单，涵盖禁止和限制市场实体投资和运营的所有行业、领域和企业。根据国务院10月19日发布的《关于实施市场准入负面清单制度的意见》，市场准入负面清单制度改革试点工作方案于12月1日正式实施。

目前，试点改革刚刚开始。《经济观察报》从国家发改委获悉，今年不太可能发布负面的市场准入名单，目前还没有明确的时间表。

国家发展和改革委员会的一位相关人士对《经济观察报》表示，“这份名单的试编工作已经开始，并正在加速进行，但具体推出时间仍不确定。即使在试编译完成后，也需要一些时间来批准。今年很难见到公众。”

减去否定列表

中国政府设计的负面清单分为两类。第一是外商投资负面清单，包括自由贸易区外商投资负面清单、适用于全国的外商投资负面清单以及中国外商投资协定谈判中形成的负面清单。第二，国家发展和改革委员会起草的《市场准入负面清单》在国内外备受关注，正式颁布后，将成为我国各级政府部门的工作准则和国内外市场主体的投资手册。

目前，国务院办公厅于今年4月20日正式发布了自贸区外商投资负面清单，即《自贸试验区外商投资准入特别管理办法(负面清单)》。据统计，今年新版《负面清单》比2014年版少17个，比2013年版少68个。新名单列出了15个类别和122项特别管理措施，包括85项限制性措施和37项禁止性措施，这些措施统一适用于上海、广东、天津和福建自由贸易试验区。

这份FTZ外商投资负面清单成为中国探索建立外商投资负面清单的第一次积极尝试，也为下一轮外商投资协议谈判奠定了基础。

但到目前为止，市场准入的负面清单还没有公布，仍处于梳理阶段。市场准入有望在政府和市场力量之间划出一条清晰的界限。

据了解，国家发展和改革委员会(NDRC)正在根据各部门整理的名单，按照是否有法律依据、行政法规依据和国务院决定依据的原则，对否定名单的内容进行逐一整理。该清单将全面梳理禁止和限制市场主体投资和经营的行业、领域和业务，实现“单一清单”。

从国际经验来看，负面清单意味着，与国民待遇和最惠国待遇或绩效要求、行政要求和其他方面不一致的针对外国资本的所有管理措施都应事先列出，但外国资本享有与东道国国民相同的准入权除外。因此，否定列表管理方法在世界范围内的外国投资领域中通常被采用，并且大多以国际投资协定附件的形式出现。负面清单的形成通常是各国通过双边谈判相互让步的结果。

然而，中国政府提出的市场准入否定列表制度是一个新生事物，在国外没有现成的经验，在中国也没有实践基础，属于引进国外管理理念基础上的自主创新。

国家发展和改革委员会经济改革司工业和市场体系司司长张俊豪表示，市场准入负面清单制度的实施对中国的管理模式和管理思维提出了巨大挑战，尤其是在准入机制、监管机制和信用体系建设方面。仍有许多基础、支持、探索和技术准备工作要做，仍有一个不断改进的过程。因此，我们应该坚持渐进式改革道路，积累经验，通过试点逐步完善。

厘清政府与市场的界限

长期以来，我国在投资和管理领域实行严格的目录管理制度，以政府批准为准入条件，政府部门规定了鼓励、禁止和限制市场主体的行为。这意味着，对于目录之外的问题，既没有明确的市场主体可以做什么，也没有明确的市场主体不能做什么，这增加了政府官员和寻租的空.的自由裁量权

张俊豪说，实行市场准入否定列表制度的意义在于明确政府和市场角色的行为界限。对于市场参与者，应努力实现“法律不禁止”；就政府而言，应努力确保“未经授权不得执法”。

同时，张俊豪强调，实施市场准入负面清单的核心是把握市场准入负面清单与外资负面清单之间的关系，使二者划清界限，保持趋同。

张俊豪说，“国内市场实体的投资和运作取决于消极市场准入清单；境外投资者来华投资经营活动，必须首先遵守外商投资负面清单的要求，然后按照国民待遇原则遵守市场准入负面清单的规定。”

FTZ外商投资负面清单的做法已初见成效。截至12月初，已有12家外资船舶管理公司落户上海FTZ，其中包括全球最大的船舶管理公司——英国伟世集团。国际船舶管理公司主要负责船舶的技术支持、安全运营和船员管理，处于航运产业链的高端。在国务院发布的上海自由贸易区总体规划中，要求扩大航运服务业的开放，包括“允许设立外商独资国际船舶管理企业”。

商务部法律与法律司副司长陈复礼表示，在FTZ的外商投资负面清单已经公布，市场准入负面清单正在制定中。我们正在与NDRC合作。此外，国家适用的外商投资负面清单将在未来公布。此外，中国和美国以及中国和欧洲之间的投资协议谈判正在进行中。在未来的谈判结果出来后，还会有一个否定列表，这将在中国的外资协议谈判中形成。

中国政府正试图通过制定一份详尽的负面清单来厘清政府与市场之间的行为边界，从而解决困扰中国30年的经济体制改革这一核心问题。

12月1日，市场准入负面清单制度改革试点正式启动。试点地区包括上海、广东、天津和福建所在的省市。试点工作预计持续两年，将于2017年12月31日结束。在总结经验和完善制度设计后，全国统一市场准入负面清单制度将于2018年正式实施。

中国世贸组织研究院院长屠新泉认为，原则上不应该有市场准入限制，但如果没有市场准入限制，就有很大的风险或负面影响的可能性，所以我们必须采取这样的市场准入限制。从这个角度来看，我们应该对各种市场准入限制进行评估，找出市场准入限制要达到的目标和要避免的风险。这种风险的影响概率是多少？有这样的测量过程更合理。