国企改革顶层方案：15.5万企业分成商业和公益两类

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《国家商报》(博客、微博)实习记者冯伟

中共中央、国务院最近发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件，标志着我国国有企业改革进入了一个新的历史阶段。众所周知，国有企业在中国实体经济中占据着举足轻重的地位。因此，《意见》的发布将对中国的经济转型、企业改革和资本市场价值重估产生深远的影响。

今天，《全国商报》将从权威专家解读、股市投资机会、央企改革参考样本、各方声音四个方面对《意见》的各方面影响进行详细解读。

国有企业改革的顶层计划正式落地。中共中央、国务院近日发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《意见》)，勾画了未来五年国有企业改革的路线图。

根据《意见》，到2020年，国有企业改革的重要领域和关键环节将取得决定性成果，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力将显著增强。

《意见》明确提出，国有企业可以分为商业类和公益性类。《国家商报》记者注意到，截至2013年，中国有15.5万家独立核算的国有法人企业，这意味着有15.5万家国有企业面临分类。

中国政法大学教授李曙光表示:“意见”反映了两套话语体系下的精细化改革。首先，当国有企业变得更大、更强、更好、保值增值时，改革措施是通过资本管理将国有资本集中在国家安全和国民经济命脉等关键行业。二是市场化，主要强调混合所有制、职工持股和国有企业效率的提高。前者强调党的领导，后者强调防止国有资产流失。

国有企业在两个方面明确了自己的角色

30年来，国有企业改革不断推进，国有企业的规模和质量都发生了变化。根据财政部发布的数据，2003年国有企业净利润仅为3202.3亿元，而2014年国有企业利润总额为24765.4亿元，其中中央企业为17280.2亿元，地方国有企业为7485.2亿元。

根据财政部发布的数据，2013年，独立核算的国有法人企业有15.5万家。其中，中央企业及其下属企业5.2万家，地方国有企业10.4万家。在中央企业中，中央部门有9988家企业；SASAC监管38，000家企业；财政部监管了3614家企业。截至2013年底，全国国有企业职工人数为3698.4万人。

然而，以前国有企业没有明确的责任分工，许多国有企业既重视“利润”，也重视“服务”。该意见明确指出，国有企业应分为两类:商业类和公益类。

记者采访的许多专家都把国有企业分类作为改革的前提和基础。一些专家表示，近年来，国有企业一直面临着“利润使命”和“公共政策使命”之间的冲突。一方面，我们必须通过盈利能力确保我们的持续发展和增长；另一方面，我们必须服务于公共目标，经常做一些无利可图的事情。这种不明确的角色会导致行为偏差。

值得注意的是，根据“谁出资，谁分类”的原则，履行出资人职责的机构负责制定出资企业的职能定义和分类方案。李曙光在接受《国家商报》采访时表示，这主要是因为现在中央企业及其下属企业有5.2万家，除了SASAC管理的部分外，大部分是由财政部等部委管理的。在国有企业分类中，可以界定不同部委的权力。

然而，《意见》尚未明确划分的方式。此前，一位中央企业负责人向《国家商报》表示，目前，大多数国有企业都是混业经营，仍难以明确划分企业类型。例如，中粮负责确保国家粮食安全，这可能被视为公共福利，但中粮也经营商业业务，如房地产。

完善公司治理结构

据《国家商报》记者介绍，早在20世纪90年代，国有企业就开始探索建立股份制等现代企业制度。2004年后，SASAC开始推进国有独资公司董事会制度的建立。

一位国有企业负责人也告诉记者，虽然大多数国有企业都设立了董事会，但对于一些尚未完成公司制和股份制改革的国有企业来说，设立董事会不符合相关法律法规。他说，一般来说，董事会是股份公司的产物，由股东大会选举产生，但现在大多由政府任命。根据《意见》，“有些企业的董事会名存实亡”，存在“一把手说了算”的问题。中国企业研究院首席研究员李进认为，上述情况主要是由于公司治理结构不完善、政府垄断以及有时实行计划经济造成的。有些党委书记作为最高领导人，会不由自主地扮演一个武断的角色。

关于国有企业负责人的选拔任用，《指导意见》提出了与选拔方式相匹配、适应企业职能性质、与经营业绩挂钩的国有企业领导人员差异化薪酬分配方式。

国有资产监管模式的重大变化

在监管层面，《意见》重点关注资本管理、推进监管职能转变、改革授权管理制度、促进国有资产合理流动和优化配置、推进经营性国有资产集中统一监管。《意见》将改革以资本经营为主的国有资本授权管理体制，重组设立国有资本投资运营公司。这意味着由SASAC管理的国有企业的两级管理模式已经转变为由SASAC、投资运营公司和国有企业三级管理体系。国有资产监管机构对投资运营公司履行出资人职责，投资运营公司对被投资企业履行股东职责，承担国有资产保值增值责任。

李进在接受《国家商报》采访时表示，国有资本经营公司的主要职能是通过资本市场的资本运作有效配置国有资本，在资本市场上充当“教练”，而SASAC则是国有资本的统一监督者，是国家队的“裁判”，而国有实体则是“运动员”。

除了开展类似淡马锡模式(政府直接授权运营公司履行投资者职责)的试点项目之外，为优化国有资本的优化配置，《意见》还要求以管理资本为主，促进国有资本的合理流动和优化配置，并对一批国有企业进行清理退出、重组整合和创新发展。

混合改革没有稳步推进的时间表

从各地相继公布的国有企业改革方案来看，许多地方都设定了国有企业混合所有制改革的比例目标。这一《意见》指出，要充分发挥市场机制的作用，坚持因地制宜、分行业、分企业的方针，成熟后一个接一个地推进。

李曙光说，混合改革涉及国有资本的进与退，内容比较复杂，哪些企业可以混合改革，混合改革的参与者和主导力量。与之前的表述相比，本意见更加安全。

据记者了解，所谓员工持股并不是完全持股，而是“优先支持具有高贡献人才资本和技术要素的科研院所的改造，以及高新技术企业和科技服务企业开展员工持股试点，支持企业发展。”对企业业绩和可持续发展有直接或更大影响的科研人员、管理人员和业务骨干持有股份。”