疏解城市人口 不能一“控”了之

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在最近通过的北京“十三五”规划提案中，“严格控制人口规模”的表述首次出现在决议中，引起了社会的广泛关注。根据建议，到2020年北京人口比2014年减少15%左右，必须做到“疏”与“堵”并重，注重经济、法律和行政手段的综合运用，提高产业、住房管理和认证控制人口的水平，强化人口调控的责任制，尽快实现人口增减的拐点，确保人口调控目标的实现。

看看之前北京人口控制的声明，这次可以说目标明确，措施有力。但是，为了达到预期的效果，恐怕我们需要从具体的国情和市场条件出发，努力寻找一条成本低、效益高的独特之路。然而，从以往的经验来看，虽然严格控制人口规模的口号早已高喊，控制措施从收紧户籍管理到限制购买汽车和房地产，但总体上实际效果并不显著，甚至在某种意义上，陷入了“控制更多人”的尴尬局面。

其根本原因之一是特大城市的集聚效应远远大于扩散效应。根据法国区域经济学家秘鲁提出的“增长极”理论，在发展中国家，经济发展并不发生在地理上的空，而是一个中心城市将吸引和扩散外部经济利益，从而形成所谓的“增长极”。“增长极”对周边地区发展的促进作用主要取决于“聚集效应”和“扩散效应”的对比。一般来说，在经济发展的早期，“聚集效应”大于“扩散效应”；当经济发展到一定程度时，“扩散效应”将大于“聚集效应”。

然而，现实是，尽管北京的发展水平有了很大提高，人均国内生产总值从2010年的10，910美元增加到2014年的16，278美元，但在周边地区期待已久的“扩散效应”却被推迟了。这使得北京与周边地区的“萧条”相比显得“突出”。与全国其他地区相比，北京、上海等特大城市的发达程度要高得多。

从落后地区向发达地区流动是人口流动的基本规律。目前，在地区差异仍然很大的情况下，大量北京以外的人涌入北京寻找更好的发展机会，这并不违背人们的理性选择和客观规律。因此，为了控制北京的人口规模，使一部分人走出北京，除了“以工治人、以房治人、以证治人”的“内向型”政策之外，我们更应该关注北京以外的区域和产业发展。这就要求国家从宏观角度制定总体规划，相互配合。这主要包括:

一方面，要努力实现区域均衡发展，尽快缩小地区间发展差距。当前，要进一步加大对中西部地区的支持力度，加快以人为本的新型城镇化步伐。这对缓解北京、上海等特大城市的人口压力具有重大而根本性的战略意义。

另一方面，要改变依靠政府行政手段调控的政策措施，重视市场在调节和引导人口流动中的决定性作用。如果我们能够运用市场手段，在政府政策的引导下，围绕大城市增加投资，形成功能互补的卫星城市或城市群，中心城市的人口压力将大大降低，中心城市在城市群中的主导地位将更加稳定。