国库监管权争议再起 财政部与央行旗下媒体论战

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随着新预算法的出台，财政部与中国人民银行(以下简称“央行”)之间关于国库监管权归属的争议，即国库“管理者”与“代理人”之间的争议已经告一段落，但最近这一争议突然升温，财政部和央行下属媒体也参与了争论。

引发这场争论的导火索是《预算法实施条例(征求意见修订稿)》(以下简称《意见稿》)，其中详细规定了双方在国库业务管理方面的具体职责分工。

7月底，中央银行下属的《金融时报》刊登了西藏自治区社会科学院战略研究所所长王的一篇文章，称《意见稿》违反了预算法关于中央银行经理国库的规定，指出了国库工作向财政负责的错误做法。

不久之后，财政部下属的《中国金融新闻》(China Financial News)刊登了厦门大学经济学院金融学教授陈红的一篇文章，文章称“经理”一词可以理解得太多，央行的国库“经理”应该充当金融资金的代理人。

上海财经大学中国公共财政研究所教授刘小川告诉《中国商报》，这两个部门对“经理”这个词有不同的理解。“经理”与以前的“代理”的区别在于是否赋予国库监督管理权和资金运营权。财政部作为国库部门，应该有权对国库进行监督和管理，但也应该赋予中央银行一些资金的经营权。

争议再次出现

经过十多年的争论，去年8月通过的新预算法延续了此前中央银行管理国库的规定，但也保留了“国库的控制权属于各级财政部门”的说法。

财政部国库控制权的行使与所谓的国库经理制存在着内在的冲突。这也为财政部和央行国库“经理”之间的辩论铺平了道路。

6月24日，国务院法制办公室发布了《意见稿》，其中第73条至第83条重点阐述了国库管理职责，特别是财政部与央行的具体分工。根据国务院法制办公室发布的意见稿，意见稿由财政部起草。刘小川告诉《中国商报》记者，《意见稿》充分反映了财政部在资金分工方面的要求。

但是，上述意见稿中关于国库的具体规定引起了争议。

7月27日，王在《金融时报》上撰文指出，《意见稿》否定了预算法第59条“各级政府要加强对本级国库的管理和监督”的规定，提出“国库接受财政部门”监督指导，“立法创新”的“财政责任”，一切回归国库的组织管理事务都由财政部门决定，由财政部门代收，

其次，王认为《意见稿》将国库划分为管理人和经办机构，统称为经办机构，导致国库的统一性和完整性遭到破坏。

王在文章中说，在经理制下，中央银行在一个国库账户上承担“全部政府预算收支”等全部业务；在代理制下，中央银行只负责办理部门收支业务或部分财政部门“中央银行开立的金融存款账户之一”的收支业务。中央银行已经成为国库业务的“代理银行”，与商业银行作为一个企业处于同一水平。这不仅不符合中央银行作为国务院组成部门的定位，而且还人为地将单一、清晰的国库转变为中央银行、商业银行等众多存款账户所承载的模糊国库，严重损害了国库的统一性和完整性。

王说，意见稿中的有关法律法规违反了预算法关于中央银行国库管理的规定，背离了预算法在我国国库工作中接受领导、对各级政府负责的立法精神，从根本上违背了30年实践反复证明的上级法律的规定和有效的国库管理监督制约机制。

8月1日，陈红在《中国金融新闻》上撰文称，新预算法在财政部和央行的国库管理职责中使用了“经理”一词。然而，由于汉语词汇的丰富含义，它可以被理解和认识太多。

陈宫以世界各国国库管理制度为例进行了分析。大多数国家委托中央银行作为国库业务的代理人，没有一个国家是管理者。新预算法还明确规定国库的控制权属于同级政府的财政部门。

“因此，经理是财政部国库司的职责和权力，只有财政部门才能使用资金。中央银行的职责主要是根据财务指令执行，收支会计也相应地执行。同时，监管也是必要的，但监管的重点应该是商业银行在代理国库业务活动中是否违反法律法规，是否挪用、截留、挤占财政资金。等等。”陈宫在文章中说。

有不同的理解

国库不仅是指中央银行本外币和黄金储备的国库，更重要的是指具有储存和保管财政资金、参与政府预算执行和财务管理、组织政府债务等一系列职能的财政存款银行。近年来，我国国库底层资金全年保持在3万亿元左右的规模。

去年9月，中国央行财政部部长刘贵生写道，对央行“经理”财政部的质疑主要来自三个方面。首先，他认为这不符合“国际惯例”。从国际上看，“无论一个国家实行什么样的金融制度，都明确规定中央银行应充当国库业务。”第二，它不符合2001年国库管理制度改革后的实际要求。从我国目前的国库管理模式来看，财政部与中央银行之间是一种委托代理关系。第三，人们认为它不符合历史渊源。从1950年到1985年，新中国成立后，中央银行代理国库制度实施了35年。

面对这些疑虑，新预算法最终决定继续实行中央银行经理国库制度。然而，各方对“经理”的定义有不同的理解。

今年5月，当刘贵生还是一个在线项目的嘉宾时，他解释道。一般来说，什么是中央银行(财政部)的经理？经理等于处理和拒绝处理。经办是在国家法律和相关政策范围内，根据财政部门的要求，办理所有政府性资金的入库和出库。技术术语是存储、分割、保留、退款和支出。拒绝办理是指违反国家法律和政策，拒绝办理相关收支业务。

国家经济战略研究院研究员杨志勇认为，中央银行作为国库，其内部运作必须是自主的，但与财政部门的关系不应被称为“经理”，而只能称为“代理人”。国库“经理”是在特定条件下提出的，这不符合当前的现实和国际趋势。陈功认为，中央银行的“经理”不能理解为经营和管理。

刘小川告诉记者，新预算法修改时，使用了“中央银行代理国库”的表述，但有人认为这与以前的“经理”一词相比是一个倒退，最终采用了“中央银行管理国库”的表述。“但国库司是财政部，所以国库的监督管理权属于财政部。”

支持财政部行使国库监管权的陈功表示，在中国，人大或审计部门是监督和制约金融活动的机构，中央银行实施监管没有法律依据。同时，央行没有足够的信息和能力实施监管。

“中央银行在国库活动中的职责是负责管理政府账户，处理实际收入和支出以及国债管理，并充当财政资金的代理人角色，财政资金置于国库经理之下。”陈宫说道。

然而，西南财经大学财税学院教授、支持央行实施国库监管的张明最近在接受采访时表示，国库监管的本质、法律本质和制度核心在于部门之间的职责分工与合作以及权力制衡。国库是通过政府的收入和支出来实现的，与财政构成相互监督和制约的关系。

“财政负责国家资金的分配，国库负责收入和支出的储存、保管和执行。财政分配的合法性和合规性，从入库和支付执行起，由国库进行监督；国库没有分配职能，不能擅自控制资金。在这方面，财政限制了它。”张明说。

杨志勇认为，只要管理信息公开透明，只要有适当的外部监督，一个部门的管理效率不一定低于两个或两个以上的部门。这同样适用于国库管理制度的选择。

事实上，中央银行也部分履行了国库的监督管理权。

中央银行济南分行党委书记、行长金近日撰文指出，山东省国库在此次事件中认真履行监管职能，每年通过反监管堵截和纠正预算档次、预算科目、截留上级收入、非法挪用和抽逃资金等数亿项违规业务，有效维护了预算执行的严肃性。

但是，由于国库集中支付采用“先支付，后清算”等原因，中央银行的国库监管职能难以到位。央行副行长潘在7月27日接受英国《金融时报》采访时发表的《央行行长30年国库工作回顾与思考》一文中提出，央行将在下一步加强对国库的监管，加强对财政收支的监管，不断提高国库监管效率。

陈功在文章中表示，央行无权将国库作为自己的资产，也不应以反腐和紧缩信贷的名义干预财政资金的使用。财政部门负责财政收支的具体实施，具体管理仍是财政部门，包括财政安排，而不是中央银行。中央银行只负责国库业务。此外，预算收支由全国人民代表大会批准，具有法律效力。它是否违法以及是否有绩效不能由央行来解决。

刘小川告诉记者，财政部应该允许中央银行有一定的权力操作国库资金，这是为了提高资本效率，调动中央银行的积极性，因为地方中央银行是公共机构，会有经济方面的考虑。

记者了解到，意见稿虽然是财政部起草的，但国务院法制办需要协调相关部门参与修改，意见稿中两个部门在国库管理方面的分工还有待观察。插图/陆志明