信托借道PPP投基建

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最近，公私合作项目在各地密集发布，基础设施信托受益于基础设施市场的巨大需求，这似乎有一个新的趋势。据估计，到2020年，中国新型城镇化的资金需求将超过30万亿元，其中一半将由政府解决，一半的缺口将引入社会资本。这是政府和信托公司之间合作的机会，但在未来的合作模式还是在ppp模式。探索，

中信信托正计划通过公私合作模式(ppp)为河北省唐山市的一个准公共基础设施项目“2016唐山世界园艺博览会基础设施及配套项目”提供资金支持。如果没有意外，这个项目将在不久的将来登陆，成为中国信托业第一个成功的ppp项目。

近一年来，地方平台公司被剥夺了政府融资职能，信托与地方政府在基础设施项目上的新合作模式，即“ppp模式”，有望最终实现。

“虽然对这一模式的探索早就开始了，但在实际实施中仍存在许多困难。”上海一家信托公司的项目负责人吴健(化名)告诉《国际金融新闻》的记者，“事实上，去年由于资金成本的问题，我们公司未能讨论中国中部一个地方政府的ppp项目。其他公司的公私伙伴关系模式陷入了地方政府审批和其他问题。简言之，这一模式仍处于探索阶段。"

不过，记者从多家信托公司了解到，试水的步伐正在加快。今年5月，上海建设工程(600170，股份)、绿地集团和建行信托成立了一家基金管理公司，投资中国城市轨道交通ppp项目。中融信托和长安信托也在积极筹备ppp项目。

首批早期采用者

所谓的公私合作模式(ppp)是一种合作模式，在这种模式下，政府和社会资本共享风险和利益，以特许经营为纽带提供基础设施产品或服务。

记者从唐山市政府网站了解到，今年4月，唐山市政府采购中心受唐山南湖生态城管委会委托，以政府与社会资本(ppp)合作的方式，对2016年唐山世界园艺博览会的基础设施及配套项目进行竞争性谈判和采购。

根据采购公告，唐山世界园艺博览会的基础设施和配套项目将引进约6亿元的社会资本。合资项目公司负责项目融资投资、建设实施、运营维护管理和资产管理的全过程。

最终，中信信托赢得了竞标。此后，唐山市政府的一则新闻报道称，该项目由政府和社会资本按股权比例出资，并成立了专门的项目公司——唐山世博会投资管理有限公司(以下简称“项目公司”)，专门负责唐山世博会基础设施项目的建设和运营。项目合作期为15年(其中建设期为1年，运营期为14年)，社会资本年回报率为8%，收入来源为项目运营收入，不足部分由政府安排运营补贴。项目到期后，政府将指定专门机构回购社会资本权益的原始价值。

根据唐山市政府网站的信息，该项目是唐山市第一个典型的ppp示范项目。

河北省政府采购网发布的项目合同文本也显示，项目总投资预计为33.63亿元。代表政府的南湖投资公司和世界花园管理公司投资的项目公司注册资本为4.05亿元。中信信托在项目公司的注册资本为6.08亿元，占中信信托站项目股权的60%。银行贷款23.5亿元，投资进度根据项目公司与贷款银行签订的贷款合同中的具体约定执行。

除了直接参与公私伙伴关系项目，一些信托公司试图通过公私伙伴关系行业基金参与基础设施投资。

中国上海建设工程集团有限公司5月26日宣布，与绿地控股集团、建新信托公司共同投资中国城市轨道交通ppp产业基金，总规模1000亿元，首期规模240亿元。

上海建筑工程有限公司、绿地集团和建新信托分别以33%、33%和34%的股权成立了一家基金管理公司。合资公司将成为轨道交通基金的普通合伙人和经理。这三家机构是轨道交通基金的共同发起人，该基金将分期发行，期限为5+3年。其中，上海建工将投资20亿元认购相应份额的一期基金。

绿地集团、上海建设工程和建行信托将充分发挥各自在房地产开发、轨道交通建设和项目融资方面的品牌影响力和产业优势，承担轨道交通基金责任，支持轨道交通基金业务。

该基金的投资范围包括纳入ppp项目库并由政府统一购买的轨道交通和城市基础设施建设项目。从地理上看，主要考虑省会城市和具备一定条件的地级市。

据公告称，目前轨道交通基金仍处于框架协议的签署阶段，基金投资各方仍需就资金筹集、运营管理和投资决策进行业务谈判。

空的房间很大

信托公司已经开始探索通过ppp模式与政府合作，43号文件是推动这种合作的直接原因。

2014年9月，《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》(以下简称“43号文件”)下发。该文件剥离了政府融资平台公司的政府融资职能，促进了政府与社会资本合作模式的运用。

对于ppp中社会资本的内涵，财政部在去年底发布的ppp模式运行指南中明确表示，社会资本方不包括融资平台公司和其他属于同级政府的国有控股企业。这意味着中央企业和其他地方的国有企业只要不受同级政府控制，就可以成为社会资本。最近，这一限制再次放宽。5月22日，国务院办公厅转发了《财政部、国家发展和改革委员会、中央银行关于推进政府与社会资本在公共服务领域合作模式的指导意见》(国务院42号文件)，指出对于建立现代企业制度、实现市场化运作的企业， 在承担的地方政府债务已经纳入政府预算、得到妥善处置并明确宣布今后不再承担地方政府的借贷和融资职能的前提下，同级政府下的融资平台公司也可以作为社会资本方参与ppp项目。

穆迪高级副总裁兼大中华区信贷研究分析主管钟文全指出，ppp模式和地方政府债券将取代融资平台，成为基础设施建设的重要资金来源。他强调，ppp的资金来源仍取决于地方政府和地方国有企业，潜在风险是国有企业的负债水平将进一步上升。

社会资本的引入需要专业金融机构的帮助。

“信托一直是地方政府最重要的融资渠道之一。传统商业模式的核心是政府信用应该支持合作。通常，信托公司与当地融资平台合作，以信托贷款或假股票的形式提供基础设施项目。资金，地方政府出具担保承诺书。”吴健指出，“但近年来，巨大的地方债务担忧促使监管部门剥离政府融资平台公司的政府融资职能，这意味着信托公司与政府在基础设施领域的合作必须找到另一条出路。”

他认为，从制度层面来看，信任仍然是ppp模式中最合适的操作主体。信托具有筹集资金的优势，可以很好地引入社会资本。

伊一信托分析师帅国郎告诉《国际金融新闻》记者:“信托公司的嵌入方式非常灵活。它可以利用制度优势将项目设计成资产证券化产品，并通过结构化设计满足不同投资者的风险偏好。”

对于信托来说，政府特许经营项目在整个社会经济中的实际收入实际上是最高的，能够满足信托资金的需求。

许多信托公司已经暂停了传统的信托和政治合作业务。

中国信托协会的数据还显示，2015年第一季度，信托基金投资基础设施的比例仅为20.75%，而2010年信托与政治合作业务蓬勃发展时，这一比例达到40.16%。

然而，根据电网上的财务统计，2015年5月，共有53家信托公司参与发行，并建立了214个固定收益集合信托产品。统计的150种产品总规模为358.33亿元。其中，基础产业类产品84种，占44.92%，房地产信托以基础产业信托为主。据业内人士称，数据的波动表明政府信任和信任正处于转型和模式转换时期。

在新模式下，政府信任的空是巨大的。

根据麦肯锡的计算，到2020年，新型城镇化的资本需求将超过30万亿元，其中一半将由政府解决，一半的缺口将引入社会资本。这仍然是政府和信托之间合作的机会，但未来的合作模式可以在ppp模式(公私合作)下探索。

监管机构大力推广ppp项目也给信托业带来了机遇。

2014年12月4日，财政部从各地上报的120个项目中筛选出30个项目，作为首批政府与社会资本合作模式示范项目在全国范围内启动，总投资1800亿元。财政部希望以此为样本，为今后的ppp制度建设提供参考。在最近的视频会议上，财政部在加快首批30个示范项目签约落地的基础上，开始筛选第二批ppp示范项目。

在国家层面，截至目前，来自广东、江西、黑龙江等29个省、市、自治区的1043个推广项目已首批列入国家发改委ppp项目库，总投资1.97万亿元。

中融国际信托董事长刘洋曾表示，ppp模式的发展给金融机构带来了巨大的商业投资。2014年，国家出台了一系列政策文件，加强地方政府与社会资本的合作。这种深度公私合作的ppp模式一方面可以减轻政府的债务压力，另一方面也可以提高公共产品的效率和质量。可以预见，当前的ppp模式将对私人资本和政府机构之间的合作关系产生深远的影响。同时，由于投资规模大、运营周期长、参与基础设施项目的利益相关者众多的特点，这种商业模式将为资产管理机构尤其是金融机构带来巨大的商业投资空。一方面，它显著提高了金融机构综合金融服务的专业水平，另一方面，它给金融机构带来了。

克服困难

然而，信托公司要大规模发展这类业务并不容易。

穆迪副总裁兼地方政府与公共机构部高级分析师朱认为，ppp模式本身面临许多不确定性，如细分市场下的外包模式，即由私营企业负责承包基础设施建设，然后将基础设施建设移交给政府，政府是否有资金购买尚不确定。另一个例子是bto(建筑-转让-运营)模式，在这种模式下，私营企业负责基础设施的融资和建设，基础设施完工后移交给政府，政府将其租赁给负责运营并获得商业利润的企业。这面临需求风险，比如高速公路。如果业务量大，企业可以安全地收钱，但是如果业务量小于预期，谁来承担这样的风险？

对于信托公司来说，还需要面对ppp模式下项目建设、运营和管理的风险。

吴健坦言:“在ppp项目运作过程中，信托公司主要存在三个问题:资金、项目周期和收益不确定性。”

就资金而言，信托自有资金数额有限，信托业务期限一般较短，资金成本较高。传统上，信托业务一直遵循“短、平、快”的发展理念。

招商证券(600999，Guba)在最近的一份研究报告中指出，与银行和券商相比，信托公司的资本成本相对较高，在公益或准公益ppp项目中很难找到成本效益匹配的项目。此外，信托公司没有资格承销债券，如项目收益债券。

“如果信托以股权形式参与，追求相对较高的回报，则违背了政府公共服务项目低融资成本的初衷。”吴健说。

吴健进一步指出，长期的ppp项目也是信托公司头疼的问题。“由于整个运作架构复杂，审批和协调过程漫长，在实际推广过程中仍有许多困难。”

实益信托分析师帅国郎告诉《国际金融新闻》记者:“一方面是高资本成本和长投资回收期，另一方面是“不确定性风险”。如果信托为ppp项目融资，由于政府不再为项目公司提供担保，这无形中增加了项目的运营风险，这就要求信托公司具备全面的风险识别能力和风险处置能力。"

“在传统模式中，债务关系相对清晰。信托公司只需要检查担保人的信用状况。在ppp模式中，有必要实际考虑基金投放后的收益预期，这对信托公司是一个很大的考验。”吴健说。

模式探索

面对这些困难，信托公司需要在项目选择和风险控制模式上进行创新。

中融信托创新与R&D部表示，信托公司应该选择现金流稳定的项目参与ppp尝试。参与的方式有几种:第一，真正投资ppp项目公司，通过项目分红收回投资。这种模式对信托公司提出了最高要求，要求信托公司充分识别风险，并与政府就风险分担机制进行协商。此外，由于ppp项目持续时间长且回报低，信托公司可能需要匹配保险和银行等长期低成本基金来开展业务。第二是将资金分配给私人团体。信托公司和其他社会资本作为联合体的联合股权投资项目公司，将在约定时间被其他社会资本回购和收回。在这种模式下，信托公司需要综合评估回购人的绩效能力。三是为ppp项目公司提供融资。由于政府不再为项目公司的还款提供担保，因此有必要全面调查项目的现金流量，注意项目期限和还款安排与现金流量的匹配。此外，ppp项目具有现金流稳定的特点，也适合通过适当的结构化设计来设计资产证券化产品，以满足不同风险偏好的投资者的需求。

关于如何吸引更多的社会资本参与ppp，钟文泉建议首先要提高透明度，包括及时准确的项目信息、明确的费率调整机制和政府补贴的可预测性。"私人资本将参与ppp项目，并且会有更多的经济考虑."他指出:“此外，当社会资本参与ppp时，还会考虑二级市场的流动性。尽管ppp对长期投资者和控股投资者具有吸引力，但如果二级市场能够逐步发展，对投资者来说会更方便，新项目的定价也会更容易。”

吴健指出，对于信托公司来说，退出方式也尤为重要。

例如，在现有信托公司尝试的模式中，中信信托试图从信托公司筹集资金，作为社会资本参与项目公司的设立，并与项目公司的其他社会资本达成一致，即信托到期后将以其他社会资本溢价回购股份退出。

当信托通过基金向社会资本分配资金时，可以通过将合伙企业的股份溢价转让给投资基金的其他合伙人，或者将投资基金的股权溢价转让给项目公司的其他社会主体，从而退出信托。但是，这种方式依赖于其他社会资本的回购，传统融资业务的风险依然存在。此外，一些项目公司和政府在《特许经营协议》或《项目合作合同》中明确规定不允许股权变更，应提前注意参与这种融资方式，避免退出障碍。

一些市场参与者指出，ppp模式的发展也可以借鉴国外经验，政府部门和社会资本的风险应该合理分配。

英国是最早采用公私合作模式发展基础设施的国家，并于1992年首次提出私人融资计划。2012年，英国财政部进一步引入了新的私人融资(pf2)。两者最大的区别在于，政府将部分资本投资于特殊目的公司(spv)以吸引长期投资者。在pf2合同中，公共部门将承担更多的管理风险，如法律、场地污染和保险等不可预见的变化导致成本增加的风险。此外，在pf2模式下，政府资本的参与使得股权资本比例从10%提高到20%-25%，解决了资金短缺时的融资限制，更有利于发挥社会资本的主动性。

帅国郎告诉记者:“目前，这是ppp模式的初始阶段，发展的速度取决于项目的运营和项目的现金流是否稳定。建议有相应的财政补贴或引入保险制度。当盈利模式成熟时，ppp模式下的政治和信任合作前景值得期待。”