摒弃“谁的孩子谁抱走” 构建新型中央银行金融监管架构

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随着我国金融混业经营趋势的日益明显，现行的分业监管体制面临着许多新的挑战。

最近，业内有一种观点认为，目前的监管理念和制度已经制约了宏观调控和金融资源配置的有效性，已经不能满足金融一体化运作和货币金融国际化的要求。随着业界对我国金融混业监管建设的呼声越来越高，“一行三会”与中央银行监管的结合再次掀起舆论高潮。

但与此同时，一些业内人士呼吁对现有制度进行彻底的诊断，以便深刻理解我国金融监管体制的弊端，并在此基础上设计未来金融监管体制的改革方案。中国真正需要的是，在强化预算约束、打破刚性赎回的基础上，划清政府与市场的界限，尽快建立一套应对失败金融机构的制度安排。

近日，对外经济贸易大学校长助理、中国金融四十论坛成员丁志杰接受了《中国商报》记者的专访。

“金融运行决定了金融监管体系的设计。丁志杰说:“2003年，银监会被确定为中国人民银行的标志，一行三会制度符合90年代金融分业经营的基本格局，但自2005年中国加入wto三年过渡期结束、中央汇金公司成立、国有银行逐步上市以来，综合金融业务、互联网金融等新形式发展迅速，分业监管体系在行业间相互推动风险忽视了跨期风险，系统性风险不断累积。”

当前金融监管体系存在的主要问题

中国商报:你认为当前金融监管体系的主要问题是什么？

丁志杰:首先，提振泡沫。在“一方三会”制度下，各监管机构目标不一，部门法规分散，信息沟通协调不畅，缺乏达成一致行动的决策和执行机制，不利于建立宏观审慎管理与微观审慎监管相结合、审慎监管与行为监管相结合的政策框架，系统性金融风险难以防范。目前，金融控股公司以交叉许可或交叉控股等不同形式涉足各种业务领域。以传统或互联网金融形式出现的跨市场金融产品发展迅速，地方资产交易平台和各种非法集资行为层出不穷。在本轮资本市场波动中，杠杆交易直接推动了前一轮股市的快速上涨和后一轮指数的大幅下跌。场外融资的来源非常复杂，包括银行、证券、保险和信托等结构性产品，p2p和众筹等互联网金融渠道。每个部门的监管者都不了解场外融资的整个过程，他们仍然在猜测规模和杠杆率等核心指标。

第二，目标冲突。在现代市场经济体制下，金融监管部门的监管目标应着眼于防范系统性风险，规范金融机构行为，保护金融消费者的合法权益，最终促进有效的金融服务实体经济。在分业监管体制下，监管部门的合规和风险监管目标与行业发展目标存在内在冲突。银行、证券、保险和监管部门以行业改革和发展为己任，实际上充当着行业保护者的角色，往往会扩大行业机构和市场的规模，制造高市场(价格)指数，直接推高社会融资规模和资产价格泡沫。鼓励机构事前高风险操作，事后缺乏协调和处置能力，在风险管理中严格防范行业死亡，有意无意地忽视其他市场，是以机构监管为核心的分业监管的必然行为特征。

第三，信息不顺畅。金融市场基础设施是金融市场运行的核心支撑。金融业统一共享的综合统计系统和中央金融监管大数据平台是有效实施宏观调控和金融监管的基础。在分业监管体制下，在各机构业务日益一体化的背景下，分散的金融基础设施和无法有效整合的金融统计系统将不可避免地严重影响监管信息的可用性和完整性。在金融市场、影子银行、互联网金融、融资担保等各种金融机构的监管实践中，各监管部门独立开发登记结算等金融市场基础设施，相互屏蔽信息，无法基于统一共享的金融基础设施和金融统计系统获取必要的监管数据，这是监管反应缓慢的重要原因。

第四，责任的划分。货币政策与审慎监管相分离，金融稳定的责任由各监管部门分担。金融监管和救助过程中存在严重的道德风险隐患。一方面，救助资金通常由央行通过最后贷款人提供，存在一个问题，即监管者在花别人的钱时不会感到苦恼。充分揭示了金融监管和市场救助中的软预算约束特征，央行无限制的救助将不可避免地导致通货膨胀和资产泡沫。另一方面，央行的无限援助将鼓励监管当局放松监管标准，最终形成“严格准入-宽松监管-无限援助”的负反馈机制，使金融机构和市场陷入忽视风险管理的赌徒心态和赌场效应。

第五，执法不力。长期以来，金融监管者注重规则的制定和实施，重发展轻处置，对违反市场规则的犯罪行为查处不力。以资本市场为例，一级市场私募股权的野蛮增长背后是ipo规则制定与审批相结合，滋生权力寻租；二级市场内幕交易和操纵市场的背后是严重缺乏行为监管和纵容违法行为。金融消费者的权益得不到保护，资本市场的融资功能丧失，投机盛行。

金融监管体制改革需要澄清的几个问题

日报:目前金融监管体制改革最需要澄清哪些问题？

丁志杰:上述问题的根源是我国的金融监管体制不适应现代金融市场的发展。值得反思的是长期主导金融监管体系的两个流行概念:第一，“谁的孩子将被带走”；第二，财政监督和财政援助相分离。

首先，“谁带走孩子”是计划经济下的封建割据逻辑。权责对称一直是财务管理机制和财务监督机制设计的核心内容。由于金融的高杠杆性质，很容易形成单一机构的不良管理，影响本机构存款人或投资者的权益。为了保护中小储户和投资者，有必要采取中央银行援助的做法。因此，“谁的孩子被带走”成了一种直观的、看似对称的监督逻辑。分业经营和分业监管是这一逻辑下的机制设计。问题在于，金融机构和监管机构都明白，“谁的孩子被带走”是一项政策承诺，因此，各监管机构管辖的领域存在监管宽松、缺乏跨业务监管、忽视救助机制等特点。

第二，金融监管和金融援助的分离是一种逻辑，这种逻辑已被中外实践证明是不合理的。自2008年全球金融危机以来，各国金融监管体制改革的核心基础是事前监管与事后危机救助密不可分。这种认知的形成经历了两个阶段。

第一阶段:以1998年《英格兰银行法》为标志，中央银行将金融机构的监管权移交给金融服务管理局(fsa)，实行审慎监管和危机后救助相分离。它的出现是货币政策与金融监管的分离，其内在逻辑是以最后贷款人为主要经营手段的宏观金融稳定与金融微观审慎监管的分离。这是因为当时理论界普遍认为，资本充足率、坏账准备率等微观审慎监管工具足以应对金融业可能出现的不稳定。金融稳定或最后贷款人等救助机制，甚至存款保险机制是否必要，都值得怀疑。

中国还实施了事前监督和最后贷款人职能的分离。2003年，中央银行成立了中国银行业监督管理委员会。然而，实际情况证明，1999年四家资产管理公司的成立、2003年农村信用社的改革、2005年国有银行的股份制改革以及2015年的市场拯救，以及央行的最后贷款人职能在没有消退的情况下造成了很大的麻烦——央行必须在不知情或无法控制的情况下提前对监管的后果负责。只是中国经济正处于上升期，涨潮掩盖了裸泳，责任分担的缺失掩盖了权力和责任不对称的制度缺陷。

第二阶段:以从英国北岩银行、美国新世纪金融公司、华盛顿互惠银行、雷曼兄弟到美国国际集团的连续挤兑和2007年以来的债务危机为标志，英国等首次出现危机的国家实施了更加彻底的金融监管体系改革。首先，针对金融创新，必须严格按照沃尔克规则限制金融创新，或者必须引入宏观审慎管理来监控系统性风险；其次，在系统性金融不稳定发生后，唯一的解决办法不是让金融机构破产，而是通过央行拯救它们。这使得监管和救援再次结合。英国在2010年废除了金融服务管理局，并与英格兰银行统一了宏观审慎管理和微观审慎监管。历史已经转了一圈，又回到了原点。伯南克在总结美国危机管理经验教训的《言出必行》一书中指出，美国监管体系和美联储有限的救助工具制约了美联储在危机中救助雷曼兄弟的失败，2010年以来的改革实现了金融监管和救助机制的统一。

在中国，各种金融监管机构都意识到救助和监管是不可分割的。在中央银行与监管机构分离的背景下，它们建立了自己的保护基金，如证券投资者保护基金、信托保护基金和保险保护基金。然而，面对非系统性风险，这种资金是不必要的，在系统性危机中也不足以进行分配。

构建新的中央银行金融监管结构

《每日电讯报》:鉴于金融监管体系中存在的上述问题，您对最近关于建立中国金融混业监管的呼吁有何看法？

丁志杰:为了增强宏观调控能力，维护金融稳定，改善基础设施建设，坚持不存在系统性金融风险的底线，切实保障国家的经济和金融安全，必须摒弃“谁带走孩子”的传统观念，实现金融监管和金融救助的统一。因此，有必要构建新的中央银行金融监管结构。

首先，统一货币政策和对系统重要性金融机构的监管。2012年的“资金短缺”、2013年以来融资结构的艰难调整以及2014年融资平台的再融资压力表明，中国货币宏观调控的主要矛盾已经从中央银行的独立性演变为货币政策的传导效率；从防止通货膨胀的主要问题到由持续融资引起的增加生产能力的问题；从防止单个或单个金融机构不良资产过高的主要问题，演变为识别和确保具有系统重要性的金融机构的稳定性以及金融市场的风险传染问题；从主要防止各级政府干预信贷计划，到主要防止各级融资平台过度再融资排挤中小企业。新一轮金融监管体制改革的基本逻辑是赋予央行对系统重要性金融机构审慎监管的工具，疏通宏观货币监管的传导渠道，平衡金融稳定和金融创新发展的需求，提高宏观审慎管理的有效性。

第二，统一金融宏观审慎管理和微观审慎监管。在过去的18年里，发达经济体的实践证明，我们所学习的监管体系存在严重缺陷。特别是，当面临美国房地产泡沫等一系列资产价格泡沫问题，欧元区主权债务等国债作为高等级金融资产仍然存在的市场风险，以及雷曼、美林等大型全球金融机构的微观审慎经营仍无法应对宏观系统性冲击时，我们需要比较中国是否已经或将面临类似问题，但对策严重不足。同时，金融创新是一个不可逆转的基本发展趋势，必须保证监管体制和措施的更新与市场和制度的发展同步。

第三，统一金融基础设施和统计体系。宏观审慎框架以信息判断为基础，信息化金融市场基础设施是金融市场运行的核心支撑，也是金融活动跨越机构、市场、地区和国界的主要渠道。明确中央银行是金融基础设施公共服务的提供者、金融基础设施市场参与者的监管者和金融基础设施运行规则的制定者，对于理顺货币政策传导机制、加快社会资本周转、优化社会资源配置、把握社会资本流动、维护金融稳定、促进经济增长具有重要意义。