财政部出PPP评价标准：定性评价当主角

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陈一侃

经过多轮的评论和修订，最近发布了《购买力平价货币价值评估准则(试行)》(以下简称《准则》)。

大悦咨询公司总经理金永祥对《中国商报》记者表示，在《指引》起草时，争论的焦点主要是量化评估。目前，定量评价在实践中可操作性差，需要总结经验和积累数据，而定性评价更适合中国国情。

最后，《准则》给出的答案是，购买力平价的资金价值主要基于定性评价，但它也鼓励地方政府进行定量评价。

金永祥说，物有所值评估(vfm)是决定一个项目是采用传统模式还是ppp模式的一个决策工具，而我们在她开始之前已经打了上千次电话催促我们将在规范ppp项目的运作中发挥重要作用。《准则》的颁布将有助于统一公私伙伴关系项目的评价标准。虽然特定项目的评估结果会有一些误差，但不同项目之间的横向比较会更有说服力，这本身就很有价值，对ppp也很有意义。

优先进行定性评估

物有所值(vfm)评估起源于西方国家，是一种决定是否采用ppp模式建设基础设施项目的决策工具。尽管业内人士认为物有所值评估容易流于形式，地方政府在实践中容易误入歧途，但财政部仍在推动物有所值评估。

根据《准则》，对于以公私伙伴关系模式实施的项目，应在项目确定或准备阶段进行资金效益评估。

物有所值评价包括定性评价和定量评价。《准则》的出台明确了定性评价和定量评价的方法。

金永祥表示，去年财政部在相关文件中提出资金效益概念后，各地都尝试对资金效益进行定性和定量评估，但所采用的方法都是基于自身对资金效益的理解，因此评估结果往往存在争议。《指引》的颁布主要澄清了两点:一是注重定性评价，鼓励定量评价；其次，提出了定性评价和定量评价的方法。

以前，业内人士认为定性评价是主观的，一些擅长“命题作文”的机构往往根据业主的意见影响“物有所值”的评价结果，使其流于形式。《指引》规范了定性评价指标和操作方法。

根据《准则》，目前，定性评价为主，定量评价为辅。定量评价可以作为项目全生命周期风险分配、成本计算和数据收集的重要手段，也是项目决策和绩效评价的参考依据。

根据《指引》，定性评价指标包括全生命周期整合度、风险识别与分配、绩效导向与创新激励、潜在竞争度、政府机构能力和融资等6个基本评价指标和一些补充指标，总分为100分。原则上，如果定性评价得分在60分以上，就通过定性评价；否则，无法通过定性评估。

为了确保客观和公正的质量评估，《准则》要求质量评估专家组应包括金融、资产评估、会计和金融方面的专家，以及工业、工程技术、项目管理和法律方面的专家。

风险评估很难量化

据财政部介绍，由于实践中缺乏足够的数据积累，很难形成成熟的计量模型，货币价值的量化评估还处于探索阶段。各地要根据客观需要和当地情况，开展物有所值评估。

所谓定量评估，就是在ppp模式的产出绩效与传统政府投资模式相同的假设下，通过比较政府净成本的现值(ppp值)与公共部门的比较价值(psc值)，来判断ppp模式是否能够降低ppp项目的整个生命周期成本。只有当购买力平价值小于或等于psc值时，才视为通过了定量评估；如果购买力平价值大于psc值，则视为未通过定量评估。

金永祥认为，货币价值的定量分析不仅涉及投资和运营成本，还涉及各种风险的货币化、量化和现值、政府对传统体系的各种支持以及各级政府对ppp的监管成本。计算结果的可靠性差，给定量评价在实践中的应用带来困难。

“明智的做法是逐步推进购买力平价货币价值的量化评估。中国有很多特殊情况，所以我们不能简单地借用国外的决策工具。例如，道德风险在国外不是问题，但在中国却是问题，不能在评价体系中体现出来。同样的问题是运营风险。由于操作错误，在不同的地方有许多ppp失败的例子。再比如，中立性调整的问题，中国政府和国有企业之间的关系很复杂，很难计算。”金永祥告诉记者。

他认为，定量评估需要总结经验，积累数据，逐步推进。“随着改革的推进，我们的社会将越来越规范化，定量评价的条件将越来越成熟，定量评价的作用将越来越重要。”

一些分析人士指出，《准则》中的定量分析简化了许多复杂的计算过程，提高了定量分析的可操作性。

此外，定量分析与原《政府财政能力和社会资本合作项目示范指南》有效挂钩，提高了政策的连续性和一致性。此外，《指引》还建议，在衡工量值评估文件上报省财政厅备案后，将报告的电子版上传至ppp综合信息平台，要求进行必要的信息披露，提高各项目评估报告的及时性和透明度，并将报告的所有细节提供给全生命周期的社会监督。这也有利于将ppp项目的资金效益工作与ppp综合信息平台有机结合起来。

根据《准则》，应协调定性和定量评价结论，以得出物有所值的评价结论。性价比评价结论分为“通过”和“失败”。“通过”项目，可以证明财政承受能力；“失败”的项目可以在调整实施计划后重新评估，ppp模式不适合那些仍然失败的项目。