“专车”爆发式增长拷问监管创新

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长期受到严格控制的出租车行业被互联网技术无情地撕裂，其监管思路面临新的挑战。特种车辆网络化运营已成为普遍现象，将特种车辆纳入监管体系迫在眉睫。

《经济信息日报》记者在采访中了解到，业内人士普遍认为，在出租车行业借助“互联网+”深化行业改革的过程中，有必要以新思维看待老问题，迎接新挑战。“方便群众出行”的根本目标还应充分考虑新旧格式从业人员利益的调整；有必要鼓励创新，善用“互联网+”，果断有效地引导和监督新形式的野蛮增长；要加快引进，释放积极明确的信号，授权牵头地区牵头试点，探索完善改革措施。

旧问题和新挑战交织在一起

业内人士、专家学者认为，出租车行业过去存在“出租车数量少、资金压力大”等老问题，但现在出租车行业面临“放开准入门槛、放开数量控制、放开价格监管”等新挑战。旧问题和新挑战既相互重叠又积极互动，导致形势发生新变化。

首先，将“专车”纳入监管体系更为迫切。东南大学交通法规与发展研究中心副主任顾大松表示，早期市场参与者推动的“特种车”创新敏锐地捕捉到了城市居民提高出行质量的需求，填补了汽车租赁行业的空白。然而，在改革的后期，私家车运营已经成为一种普遍现象，对传统的客运系统产生了巨大的冲击，将其纳入监管体系迫在眉睫。

其次，完善传统邮轮票价的动态调整机制迫在眉睫。中国政法大学民商事经济法庭副教授王军表示，从长远来看，传统的邮轮将面临需求萎缩，未来将形成与汽车租赁平行的格局。同时，要完善运价动态调整机制，用价格杠杆保证有效供给，抑制不合理需求，坚持公交优先战略。

第三，传统出租车行业拥抱“互联网+”的紧迫性增加了。天津市客运管理处副处长于慧清说，从20世纪80年代中期到现在，中国的出租车行业大致经历了四个发展阶段:一是大力提倡起步阶段的发展，以解决“骑难”；二是基于经营城市理念的出租车经营权大量转让的快速发展阶段；三是量化控制的标准化管理阶段，缓解供需矛盾；第四，科学定位出租车，优先发展公共交通。

北京市交通运输管理局出租管理处处长李说，北京出租车的政府定价——单班5175元，两班8280元——十年来一直没有调整，公司只是“保本微利”。在上海，作为上市公司，四大出租车公司很难达到6%的再融资门槛。在武汉、义乌等地，由于经营权使用费的逐步取消，“钱”开始减少。

记者采访的20多家出租车公司都表示，面对生存考验和历史选择，拥抱“互联网+”实现传统出租车行业的“转型”迫在眉睫。北京心悦公司执行副总经理王薛强说:“例如，北京传统邮轮空的驾驶率高达30%至40%，有必要有效利用互联网平台来降低驾驶率。”

防止监督“穿新鞋走老路”

长期受到严格控制的出租车行业，已经被互联网技术无情地撕开，其监管思路受到了彻底的挑战。专家学者认为，结合许多国家和地区的实践，创新出租车监管体制，必须打破固有的思维定势，防止“穿新鞋走老路”。

首先，数量控制需要坚持吗？Xi市出租车协会主席郑晓萍表示，出租车占用了稀缺的道路资源，这决定了出租车数量需要受到监管。例如，在台湾，出租车牌照在1998年完全发放，导致110，000辆出租车严重过剩，不得不再次受到管制。

然而，“不清扫”的出租汽车还需要数量控制吗？上海交通大学安泰经济与管理学院副教授黄表示，自1937年以来，纽约的出租车牌照数量一直限制在13595张，但电话预订汽车的数量上限约为游轮数量的三倍。

王军表示，美国加州、科罗拉多州和华盛顿州的新监管政策并不控制网上租车的数量。

第二，私家车能否有条件地参与营运？今年6月25日，法国几个城市的数千名出租车司机走上街头，抗议优步抢生意，这引发了骚乱。自去年以来，意大利、德国、英国、澳大利亚等地的出租车司机也纷纷抗议出租车软件导致的“黑车”猖獗。

面对压力，优步在一些欧洲城市被禁止，而一些城市给出了明确的限制。例如，在德国汉堡和柏林，监管机构要求付费客车的服务成本不得超过当前的驾驶成本。美国各州对私家车参与运营有不同的态度。加州和科罗拉多州已经颁布法规，允许私人汽车进入平台进行操作，但对背景调查(如车龄、司机安全驾驶记录和犯罪)施加了严格限制。

目前，中国各种地方网络注册的“专车”数量已达到近100万辆，其中占主要兼职的私家车主并不少见，但也有相当一部分从业人员想以此谋生。除了允许真正的公益“拼车和共享”，未来的监管体系是否可以设定一定的门槛，允许私家车参与运营，是值得深入研究的。

第三，网络汽车平台必须像出租车公司一样管理？大多数网络汽车平台都是“轻资产”运营，市场覆盖打破了地域限制，与从业者的关系属于合作伙伴而非下属。滴滴快的总裁刘清、优步中国战略部负责人刘振、易用车高级副总裁于瑞卓等人表示，如果平台和司机按照邮轮公司的传统监管模式需要行政许可，而平台和司机需要建立密切的劳动关系，那么涉及各方的管理成本将会过高。

王军表示，美国一些州的做法是，监管机构侧重于管理平台，而不是司机，监管机构对车辆年龄、保险金额和雇佣司机的门槛做出强制性规定，并监督平台的实施。

制定总体计划，找到最佳平衡点

面对机遇和挑战，深化出租车行业改革应在解决老问题和解决新挑战之间找到最佳平衡点，兼顾传统和新业务群体的利益，厘清政府行为与市场机制的界限。

——坚持公交优先战略，科学定位出租车。交通运输部交通运输金融研究所常务副所长胡、、北京公司常务副总经理王、市出租汽车协会副会长贾等认为，由于公共道路资源稀缺，大中城市必须坚持“以公交为主，自行车和私家车为辅，出租车为辅”的交通战略。因此，我们应该更多地利用市场手段，合理调整出租车的供求关系，既不能完全限制私家车参与运营，也不能动员过多的私家车上路。

——基于“差异化定位、多手段分离”的原则，对传统邮轮和网络相关车辆进行统一监管。专家建议，邮轮应定位于满足大众特殊的出行需求，网络车应定位于个性化的出行需求；应采取各种手段防止不同的格式渗透到彼此的市场，如要求网络汽车配备高端车型；在数量、运费率和服务质量控制方面，游轮和网络车辆可以区别对待。

黄等人建议，对于传统的邮轮，应在坚持控制的前提下，继续坚持经营权的“特别许可”，完善数量和运价的动态调整机制。

对于网上出租车来说，需要澄清一系列问题，如载体、车辆和驾驶员的准入条件、车辆和驾驶员与网络平台的关系、“专车”保险的创新、网络平台的监管责任、网络终端平台与监管部门的关系等。建议对网络汽车平台和从业人员资格实行不同于传统游览车的“通用许可”；可设定运营价格上限，允许网络平台根据型号、位置和时间段灵活调整价格；网络相关车辆的数量可能不受控制，或者该数量通常可以在特定区域或特定时间或通过改善合格条件来控制。

——尽快出台制度，减少新旧格式的碰撞，缓解社会稳定的压力。目前，传统出租车和网络出租车运营商都热切期待着深化国家的出租车改革政策，以解决当前“老业务受冲击、新业务增长过快、社会稳定面临压力”的问题。

顾大松建议，允许出租车司机优先通过网络获得“专车”，推动网络平台与出租车公司深入合作，将有助于消除新旧模式之间的冲突。

授权试点城市探索改革措施的可行性。中国出租车行业管理的主要责任在每个城市。在国家出台整体改革政策法规的同时，可以先在一些城市尝试和探索经验。目前，浙江省义乌市已提出从2018年开始放开出租车数量，同时推进价格市场的形成机制。上海交通部门和四大出租车公司已经开始与滴滴快的全面合作。“专车”监管模式的创新可以在这些城市进行试点。

杭州市出租车行业改革正式启动，《关于深化杭州市出租车行业改革的实施意见》(征求意见稿)日前发布。规定自2015年1月1日起，本市出租汽车行业停止收取经营权有偿使用费，实行经营权的免费和有限使用。此外，改革的下一步将是规范在线出租车预订平台。

顾大宋表示，私家车是从事颠覆性创新的“特种车”，这需要以立法为指导。根据城市交通的地方特点，地方政府可以尝试创新汽车共享下的交通网络地方立法。