多地“新业态”重走圈地卖房老路 违规乱象丛生

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7月7日，海南省三亚市亚洲区拆除了位于现代农业科教园区科研用地的非法建筑“金阳广温泉园”。据了解，“金阳光温泉园”最初是作为农业项目的研究用地规划的。两年内，17栋违章建筑疯狂增长，1000多套商品房被卖给了买家。新华社(杨冠宇摄)

湖南常德的一个生态农业园区在2014年转让了近600亩土地用于工厂化育苗和高效栽培。根据原计划，二期工程将建设一个“生态餐厅”和一个占地10亩的“乡村别墅”，最终被国土部门“叫停”。

近年来，地方政府对“新形式”的土地利用给予了政策支持，但一些项目没有得到审批，土地规划和使用控制得到严格执行。一些项目打着“新模式”的幌子进行高尔夫球场建设和房地产开发，仍然走“圈地卖房”的老路。

专家建议，一方面，土地政策应适应和满足“新商业业态”的需要，为空新商业业态的发展创造空间；另一方面，要严格监管规划、建设和运营的全过程，引导“新模式”回归创新驱动的本质。

非法使用土地是混乱的

现代农业、观光休闲、电子商务、养老产业等“新业态”正在孕育中国经济转型升级的新动力。然而，据国土资源部土地执法检查员称，存在许多“挂羊头卖狗肉”的问题。

日前，国家土地督察武汉局的一位负责人向《经济信息日报》记者透露，在“新格式”下非法用地的问题主要表现为:一是高尔夫球场和高端俱乐部打着运动休闲的旗号。别墅建设的现实；二是以观光农业的名义住在商业和住宅农场；第三，以设施农业用地的名义开展农产品加工和物流；第四，以生态旅游的名义，进行大规模的圈地和房地产开发。

据了解，这四种非法用地在很多情况下是交织在一起的。典型的表现是以各种“新形式”的名义申报项目，如医疗保健和老年工业园区、现代农业工业园区、生态旅游示范园区等，但实际上是“卖狗肉羊头”，土地规划和使用控制没有严格按照审批执行。

首先，以观光农业的名义建造别墅和酒店。随着现代农业的发展，生态公园、观光公园等“新形式”在各地出现。然而，一些项目在大面积土地转让后，以“设施农业用地”的名义，“别墅建在温室里”，“旅馆建在温室里”。

国土资源部有关负责人早些时候表示，从土地变更调查、卫星影像执法检查和土地专项监管来看，一些地方打着设施农业的幌子，变相建设了一些温室和休闲度假设施，使耕地非农化。

湖南省部分市县以乡村旅游和休闲观光为特色的“庄园经济”十分发达。在一些小区，钢结构玻璃温室占地约一英亩，高约4或5米。温室的硬化面积达到80%，有10多个饭盒。庄园经营者说，他们占用的土地属于“设施农业用地”。

事实上，2014年10月，国土资源部和农业部联合发出通知，明确指出休闲和观光胜地的土地依赖于农业、各种庄园、酒厂、农舍和各种农业公园，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂农产品加工、展览等。必须按照法律法规依法管理建设用地。

湖南省华容县梅嫂农业园区总经理徐光辉转让了320亩土地种植葡萄、梨树和温室蔬菜。在徐光辉看来，观光农业需要一定的配套设施，包括简单的餐厅、休息亭和停车平台，但不应该占用太多的面积，不可能用设施农业用地建造大型休闲俱乐部和别墅。

据媒体报道，近年来，北京清理了一批以生态农场名义非法建造、出租和出售的变相“小产权房”。北京市相关负责人表示，设施农业“背心”中的“小产权房”不得在市场上展示，不得以新农村社区和休闲观光农业的名义进行违法建设。

其次，以休闲和养生的名义建设高尔夫球场。近年来，有关部门多次调查和处理高尔夫球场用地问题。2014年，国家发展和改革委员会和国土资源部联合举报了5起非法占用土地和非法修建高尔夫球场的案件，涉及非法占用土地5779.74亩，其中基本农田和耕地2903.38亩。

在中国数百个高尔夫球场中，非法使用土地的球场主要以各种名义建造，如体育公园、休闲保健、旅游度假等。，而建设内容被擅自改变，这是一种典型的“不一致批准”，有些课程直接占用耕地甚至基本农田。

在中国西南的一个城市，《经济信息日报》的记者发现有一个打着体育公园幌子的高尔夫球场项目。规划中的两个18洞高尔夫球场占地3000多亩，其中一个球场已建成一半以上，占用了大量耕地和退耕还林地。

今年年初，张家界市国土资源局整顿了两个地方高尔夫球场，分别命名为“天门冬体育生态园”和“武陵源原生态绿色景观休闲园”。以前存在非法占用土地的问题。国土资源部责令这两个球场停业整顿和建设，并停止涉嫌高尔夫球场建设项目的招商活动。

在湖南省另一个需要整改的高尔夫球场，《经济信息日报》记者看到了村民提供的“土地租赁及征地协议”，其中建议投资者在当地落户，项目为“乡村国际健康公园”，生态环保，具有健康休闲生活功能，公益性强。要求租赁土地保持原有的生态面貌。

然而，所谓的“健康花园”已经变成了一个占地数千英亩的高尔夫球场。不久前，当记者进入项目现场时，他看到高尔夫球场已基本形成，草坪横跨几座山，会所、练习场和道路也初步建成。目前，体育场正在按要求进行整改。

体育场附近的一名村民说，在签署合同时，他们并不知道将建一个高尔夫球场，企业承诺不会开山和破坏森林。结果，企业将租用的土地改变成不同的形状，如山坡、道路和护坡，大量的农田被摧毁。

“圈地卖房”的路径依赖

新的形式包括电子商务、物联网、现代农业、养老产业和许多其他类型。然而，尽管许多项目被称为“新模式”，它们仍然无法摆脱“圈地卖房”的路径依赖。一般的操作路径是以新的形式为噱头，在圈地下开发大面积的土地，借助新概念使土地的房地产升值，从而通过房地产开发获得更高的收益。

以最热门的互联网经济为例，各地电子商务产业园建设持续升温。然而，据中国电子商务研究中心高级分析师张的调查分析，成功的电子商务工业园区并不多，而且有一定比例的电子商务工业园区被用于投机性房地产开发。开发商主要依靠租金来赚取利润，实质上他们仍然属于商业地产；一些开发商以电子商务的名义征用土地，后来又建造了商业住宅。

在网络经济的推动下，一些地方的物流园区通过智能物流的包装和“互联网+”的概念在BLACKPINK重新出现。湖北省武汉市一位从事物流行业的人士表示，全国各地已经建成了许多智能物流园区，但“它们正在形成新的业务形式，并在动用老脑筋。”一些地方建立物流园区后，只有简单的物流配送和仓储，这只是一个概念，没有形成真正的物流和信息流。

类似的运营模式在养老产业、现代农业等领域普遍存在。近两年来，各种社会资本涌入养老行业，一些开发商以“养老”为名低价征地，主要从事房地产项目。一些老年项目，由于管理不善，已改为高级酒店和公寓，并向外界开放，而土地的性质仍由政府分配。

据一位从事养老行业10多年的业内人士透露，在开发商以“养老”的名义获得大面积土地后，有少量的老年公寓被用来掩人耳目，其余大部分被用来建造商品房。这种运营模式在一些城市并不少见。

“现代农业”是开发商变相圈地的又一个招牌。在湖南省长沙市郊区的一次采访中，《经济参考报》的记者遇到了一位投资者，他前来与当地的乡政府讨论合作事宜，该投资者打算在当地投资建设一个“农业文化园”。详细调查显示，对方是一家房地产企业，其真正意图是依托农耕文化园区开发休闲度假酒店。

在湖南中部的一个县，当地政府在2011年引进了一个“国际农业产业示范园区”的重点项目。根据政府与投资者签署的框架协议，该项目总投资为20亿元人民币，占地面积约2万亩。

据项目公司负责人介绍，除了与农业相关的种植、加工和物流，项目还包括商业中心、水上公园、体育公园、休闲娱乐大厦、学校医院等。，高尔夫球场将根据需求考虑。

该负责人表示，该项目的主体不是房地产开发。然而，许多当地村民担心，乡镇干部和村干部说，他们从事旅游开发和生态农业，也许打着农业生态公园的幌子，最后摧毁农田，建造别墅和娱乐场所。

记者了解到，在经济“新常态”的背景下，地方投资促进倾向于新兴产业。由于“新格式”被视为新的经济增长点，一些地方政府和开发商形成“勾结”关系，为规划调整开绿灯，对非法用地“睁一只眼闭一只眼”。

开发商感兴趣的是当地政府对“新模式”的土地政策。例如，广州发布了一份文件，提议培育一些新的商业企业，并在规划土地使用方面给予重点援助；湖南省娄底市国土资源局提出推进传统产业升级和新兴产业发展，为旅游休闲、文化创意和健康养老等过渡产业发展提供土地保障。

湖南师范大学教授何庆云认为，“新模式”之所以具有“圈地”路径依赖，是因为一些地方政府倾向于优先为新产业发展提供土地保护，包括分期缴纳土地出让金等优惠政策；另一方面，许多“新格式”很难赚钱，或者利润周期太长，所以投资者希望通过房地产开发快速获利。

土地使用需要严格控制

专家学者认为，“新商业形态”作为中国经济转型升级的新动力，呈现出许多不同于传统产业的特征。一方面，土地政策要适应和满足新格式的发展需要，另一方面，要严格监管土地，引导新格式回归创新驱动的本质，避免陷入“圈地卖房”的陷阱。

据业内人士称，“新格式”是一个新事物，一些土地使用类型、性质和土地供应方式仍不明确，根据现行土地政策法规，这确实难以突破。土地利用存在供需矛盾，这就要求及时、适当地调整土地管理政策。

例如，光伏温室被视为一种“新农业模式”，但对其土地性质的确定一直存在分歧。国土资源部还表示，温室光伏发电是一种新的土地利用类型。目前，《土地利用现状分类》没有明确的分类，各方意见不统一，政策亟待明确。

涉及农业的“新形式”往往需要大面积的农地直接流转，“非粮”和“非农业”的隐性问题引起人们的关注。不久前，农业部等四部委联合发布意见，要求加强对工商资本租赁农用地的监管和风险防范。

中国人民大学农业与农村发展学院教授-姚建议，工商资本可以设立绿区、蓝区、黄区等指导目录，其中智能农业、创意农业、数据农业等“新商业形态”属于大力倡导的绿区。基于这种划分，土地政策以相应的分类为指导。

湖南省国土资源厅房地产管理处负责人认为，“新业态”本应实现产业集聚，但很多地方，特别是中西部地区，很难推出好的“新业态”项目，更多的是依靠大量的土地出让来开发房地产，而没有树立集约节地意识。今后，国土部门在审批“新形式”项目用地时，应由“扩大规模”转向“提升内涵”，以节约集约用地，促进经济发展方式的转变。

何庆云认为，“新格式”项目必须在前期严格审批用地，尤其是农用地不能随意转为建设用地；在计划的实施中，我们应该遵循整个过程，我们不应该放任自流，这背离了新格式的本质。此外，在土地出让或征用过程中，要切实保护农民的利益，让农民能够分享产业转型升级的红利。