呼唤“金融PPP”

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杨燕青

[在中国经济增长面临严峻挑战、国际社会担忧和疑虑增加的全球背景下，是时候发挥三大银行“金融ppp”的魔力了]

最近，三大政策性银行改革方案的启动和实施引起了各方的关注。除了重新定位和注入外汇资本等亮点之外，改革的启动时机也颇有意义:中国经济正面临改革开放以来前所未有的“增长挑战”。看看遍布国际媒体的担忧和悲观情绪，我们可以理解中国现在面临的增长挑战有多大。

如何支持“稳定的经济增长”将成为未来很长一段时间的核心问题。在稳定增长的过程中，如何通过符合市场激励相容机制的安排，在更大程度上打开融资渠道，并通过杠杆作用激发有效投资(包括国内和国际)，将成为中国增长故事可持续性的关键。在这个过程中，改革已经到位，新的发展和政策金融有机会发挥核心作用。

重新定义“发展+政策金融”

投资将继续在中国经济增长中发挥重要作用。过去，中国的投资因资源配置效率低下而受到广泛批评，大部分资金都被困在由地方融资平台和房地产编织的黑洞般的“影子银行”中。由于影子银行系统产生的异常高的回报率，资本所有者缺乏投资于低回报项目的动机，但却真正促进创新和提高效率，更不用说投资周期长、回报低和风险高的项目(如基础设施、基础产业和“走出去”)。

一方面，治理影子银行并建立一个最佳的中央-地方公共财政框架，为实体经济提供高效融资，是一项长期工程；另一方面，危机后全球“不愿放贷”表明，在金融周期结束后的经济低迷时期，仅靠商业金融安排无法解决实体经济面临的融资困境。就中国而言，由于时间限制、回报和风险等原因，支持长期经济增长的城市化进程和“走出去”战略所需的巨额融资远远不够。

在此背景下，审视三家政策性银行的新定位，我们可以更清晰地理解它们的预期含义。根据改革安排，国家开发银行(以下简称“CDB”)定位为发展性金融机构，中国进出口银行(以下简称“口航”)和中国农业发展银行(以下简称“农业发展银行”)定位为政策性银行。三家银行的主要业务实体是自营业务或开发业务，政策性银行的自营业务需要单独进行账户管理。在930亿美元的外汇注资和其他补充资本安排到位后，这三家银行将面临与商业银行相同的资本约束监管，而少数国家指令性项目将能够设定不同于商业银行一般贷款业务的风险权重，以实现其“政策”定位。

这些安排背后是一套严格的经济逻辑:从“市场失灵”开始，注重效率和公平。具体而言，它建立了一个独立的激励机制，以促进政策性银行积极服务于符合国家长期经济增长、具有长期且不一定具有高回报的项目；它还避免了“本能缺陷”，即政策性银行忽视业绩的盲目扩张，因缺乏约束而反复申请优惠政策；同时，它从根本上解决了商业金融机构与发展金融之间的不公平竞争和相互指责的问题，可谓精妙绝伦。

应该指出，发展金融和政策金融是不同的。虽然两者都服务于国家战略和长期融资，但国家对两类机构都有“增加信任”的背书安排，但发展融资的模式是“保微利”不赔钱；政策性金融在国家指令性项目中可以有国家覆盖面和风险权重的特殊安排，但在自营业务中也遵循与发展金融相同的要求和约束。

发展政策性金融也是公私伙伴关系

在发展导向型和政策导向型金融重新受到关注的背后，起主导作用的是全球经济思想的变化。中国人民银行行长周小川在接受《中国商报》独家采访时表示，西方国家的税制改革始于20世纪80年代末(一是改变过高的所得税税率和高累进制，实行宽税基。简单税率；第二，我们大力提倡用户付费，如收费公路，这使得市场有可能解决许多人认为只能用财政资金解决的问题，财政支出占国内生产总值的比例可以略低。因此，在传统的纯粹的公共福利和商业之间有一个间隔，可以进行新的尝试。目前被广泛讨论的ppp(公私伙伴关系)以及发展和政策金融都是这方面的探索。

本质上，发展+政策金融的融资模式是一种ppp。首先，发展和政策金融机构的资本来自国家。在930亿美元的外汇资金注入后，CDB和工行的注册资本分别达到4212亿元和1500亿元，这是首次公开发行。第二，开发银行和政策性银行依靠资本和国家信用增级支持债券(金融债券)发行，然后利用募集资金发放贷款或发起资金投资“两个基础一个分行”(基础设施、基础产业和支柱产业)项目。在这个过程中，第二个p(private)加入并发挥杠杆作用，使资本的作用翻倍。最后，发展和政策金融机构也在商业金融等社会资本中发挥指导作用。在与政府合作参与基础设施和公共服务投资的过程中，发展与政策金融通过广泛参与前期论证和规划，帮助制定金融支持政策和风险分担机制，为项目提供大规模、长期、低成本的金融支持，有助于消除商业组织的参与顾虑，增强社会资本的投资信心和积极性，进一步激发社会资本参与公共建设过程。这是第三个伙伴关系。

其次，开发性和政策性金融机构的贷款大多是回报率低于社会平均利润率的项目，如“棚改贷款”。CDB去年和今年上半年的贷款超过7000亿元。这与购买力平价完全一致。

最后，发展和政策性金融机构投资的项目大多是长期的，在融资安排上可以尝试多种方式，如资金模式。例如，8月初，第一个“基础设施专用金融债券”问世。CDB和农业发展银行通过向邮政储蓄银行发行贴息的专项建设债券，利用募集资金设立专项建设资金，以股权形式投资于项目资本金投资、股权投资和参与地方投融资公司资金。这也是典型的ppp模式。

如前所述，在金融周期结束导致的经济衰退期间(最典型的是金融危机后的全球经济衰退)，发展、政策性银行提供融资和支持增长的影响将会大大凸显。例如，“容克”投资计划，一项由欧洲联盟发起的3150亿欧元的投资计划，在欧洲投资银行的支持下得以实施。210亿欧元的启动资金由欧盟和欧洲投资银行共同投资，其筹集的大部分资金来自私营部门，因此预计将产生15倍的乘数效应。欧洲战略投资基金将主要用于基础设施建设，包括宽带、能源和交通网络的重建和扩展，以及教育、科学研究和创新。

煽动“金融特征购买力平价”

2015年被称为中国购买力平价的第一年。2014年11月29日，财政部发布了《关于印发〈政府与社会资本合作模式操作指引(试行)〉的通知》，国家发展改革委也于2012年底发布了《国家发展改革委关于政府与社会资本合作的指导意见》(以下简称《国家发展改革委ppp意见》)。由于有了这些意见，各方对ppp的期望逐渐升温。一些分析预测，2015年中国的购买力平价总规模将达到1.5万亿元。

根据财政部和国家发展和改革委员会的意见，它所涵盖的ppp大多是“特许经营”，可以称为“狭义ppp”。根据目前的政策框架，狭义的ppp适用于投资规模大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度高的基础设施和公共服务项目，如城市供水、供热、供气、污水和垃圾处理、经济适用房项目、地下公用隧道、轨道交通、医疗和养老服务设施等。在风险划分上，项目设计、建设、融资、运营和维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理分担。

种种迹象表明，由于风险共担的安排，详细的政策仍在制定中，由于审批和披露等技术环节，虽然许多民间资本有兴趣，但不乏疑虑，仍需要一个过程来启动和推进狭义的特许ppp。在这种背景下，我们认为，充分发挥发展银行、政策性银行等金融ppp对实体经济的支撑作用，并对多家政策性银行进行改革的时机已经成熟。根据目前的数据，2015年CDB、农业发展银行和扣行新增贷款预计将达到1.5万亿元。考虑到乘数效应，他们对经济增长的支持确实是意料之中的。

中国人民政治协商会议全国委员会副主任委员陈元开创了“中国式发展金融”的模式，创造了今天CDB的地位，他曾把发展金融在他的心目中描述为“以市场养市场，以市场藏市场”。这一轮政策性银行改革的设计者、中国人民银行行长周小川对三家银行的未来充满期待:“如果我们能够在借鉴好的经验的基础上，在现有做法的基础上不断进行动态的改进，也许三家银行的模式就能成为中国特色道路上光辉的一部分。”

在中国经济增长面临严峻挑战、国际社会担忧和疑虑不断增加的全球背景下，是时候发挥三大银行“金融ppp”的神奇力量了。

(作者是这家报纸的副总编辑)