全国人大立法规划调整 税收法定路线再细化

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我们的记者王峰从北京报道

第十二届全国人民代表大会常务委员会的立法计划在几天前经过调整后重新公布。一级和二级立法项目从68个增加到102个，实际增加了制定能源法、房地产税法、制定民法典等34个项目。

全国人大常委会法制委员会立法规划办公室主任王瑞和说，新增加的立法项目的重要内容之一是贯彻税收法定原则，将环境保护税法、增值税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶吨位税法和耕地占用税法列为一级立法项目。

第一类项目是相对成熟的法律草案，将在任期内提交审议。中国政法大学财税法研究所教授石表示，这意味着这七部税法可能会在2017年底，即人大常委会任期内提交审议。这是今年3月全国人大常委会对“路线图”的细化。

立法规划的重大调整

立法规划的调整已于今年5月出台。全国人大常委会在公布2015年立法工作计划时，明确表示将首次审议网络安全法，制定环境保护税法和房地产税法，并开始编纂民法典。

6月，包括这4部法律在内的34部法律被立即调整为第十二届全国人民代表大会常务委员会的立法计划。

中国人民大学法学院教授朱在接受《21世纪经济导报》采访时表示，自1991年全国人大常委会发布第一个立法计划以来，“立法计划经常被调整，因为它不是一个固定的计划指令。”

然而，这一调整的幅度在全国人大常委会立法规划史上是罕见的，这也引起立法学者对立法完成率的担忧。一位立法学者告诉记者:“在第七届全国人民代表大会上，一级和二级草案的批准率只有19%左右。”“此后，在任期内，审查率逐步提高，现在已达到60%左右，但现在立法项目基数越来越大，立法工作的压力可想而知。”

根据立法实践，一般审查和批准的法律基本上是立法计划中的项目，当前NPC未完成的立法项目一般将列入下一个立法计划。

税收法定途径的细化

今年3月，中共中央审议通过了全国人民代表大会常务委员会制定的《关于贯彻税收法定原则的实施意见》(以下简称《实施意见》)。NPC财政经济委员会副主任郝如玉表示:“可以说，这是中国实施税收法定原则的第一步，具有里程碑意义。”

目前，中国的18项税收中，只有企业所得税、个人所得税和车船税是由全国人民代表大会及其常务委员会立法规定的，其余15项税收是根据全国人民代表大会常务委员会1985年对国务院的授权以行政法规的形式颁布的。

《实施意见》提出的路线图，从没有新的税收法规开始，到2020年逐步将以前的行政法规提升为法律，最终取消了已经实施了30年的上述授权。

环境保护税法、增值税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶吨位税法和耕地占用税法是立法规划的主导。对此，中国社会科学院财政经济研究所税务研究室主任张斌认为，首先提出的七大税种体现了税法实施中“先易后难”的原则。例如，后三种税都是税收体系中的小税种，立法条件相对成熟。

目前，适用于船舶吨税的管理法规是国务院制定的《船舶吨税暂行条例》，该条例取代了海关总署2011年发布的《船舶吨税暂行办法》，由部门法规升级为行政法规。

“但是，适用于关税的进出口关税条例是根据《海关法》制定的。不能说没有法律依据。这必须升级为法律吗？”上述立法学者说。

环境保护税法草案于今年6月公开征求意见。中国环境资源法学会副会长曹明德告诉记者:“对环境污染征税意味着将污染造成的外部不经济内部化，但环境保护税法草案还不成熟，主要是将几十年来征收的排污费改为税收。”

将房地产税法纳入立法计划引起了社会的关注。值得注意的是，这项立法由全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会牵头，财政部也参与其中。中国政法大学财税法研究所教授石说，这将是全国人大制定的第一部税法。它认为，房地产税法涉及的部门和利益相关者范围广泛，而人大主导立法，可以更好地消除部门利益的干扰。

“税法是高度专业化的。专业人员集中在国务院、财政部和国家税务总局。立法权回归全国人民代表大会可能涉及到人民代表大会和行政部门的调整。立法机制的转变需要一个过渡期。”朱对说道。

从立法技术来看，如何实现科学民主立法也面临着挑战。一位立法学者介绍说，目前中国没有公民参与税收立法的法律规范，也没有公民参与讨论征税、停征、减税和税率确定的机制。《立法法》只规定，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

“目前，立法在这方面准备不足，很难设计一个各方都满意的协商计划。”朱对说道。