养老金盈余与收不抵支共存 财政分灶吃饭阻碍统筹

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最近关于养老保险的争论让普通人看了，说企业职工养老保险基金累计余额超过3万亿元，养老金必须投资运营；另一方面，报告称许多省份入不敷出，它们需要大量财政补贴来“保证支付”。

然后，问题来了:养老金是“富有”还是“缺钱”？

“多钱”和“少钱”是中国基本养老保险制度的真实情况。由于资金统筹水平低，养老金的盈缺无法在地区间进行调整，出现了“富者愈富，贫者愈贫”的局面，大量资金存在于盈余地区，巨额财政补贴并存于缺口地区。

这就是中国养老金“穷”与“富”、“多”与“少”、“盈”与“收不抵支”的秘密。

养老金的“第28条规则”

就像财富在人与人之间的分配一样，养老金累积余额在地区之间的分配也有“28条规则”:累积余额超过1000亿的9个省占3万亿余额的三分之二，其余23个省级统筹单位(包括新疆兵团)的总余额为1万亿。

根据《2014年中国社会保险发展年度报告》，广东、江苏、浙江、北京、山东、四川、辽宁、上海、山西等9个省累计余额超过1000亿元，总计20291亿元，占累计余额的66.3%。

其中，广东省累计余额高达5128亿元，一省占全国累计余额的六分之一。广东的累计余额是黑龙江的18倍。广东的盈余资金只能为该省退休人员提供49.7个月的养老金，而黑龙江只能提供3.5个月的养老金。

从表面上看，养老保险积累余额分布不均是经济发展的原因。经济发达地区有许多平衡，而经济不发达地区很少有平衡，但它们本质上是由于劳动力的流动。

首先，劳动力是养老保险的支付者和贡献者，其次是退休后的接受者和享受者。流入大省的劳动力趋向于有更多的平衡，并且由于流入的人更年轻，这些省的养老保险的收入和支出结构更好，支付者更多，接受者更少。相反，一些劳动力外流省份面临着员工数量少、支出压力大的困境。

正是由于养老金分配的两极分化，才决定了各省的不同需求。对于广东这样的富裕省份来说，应该考虑养老保险的投资和运营，但对于黑龙江这样的省份来说，更重要的是通过财政补贴来实现收支平衡。

养老基金分散在县市两级

统筹地区是社会保险的概念，是指社会保险基金统一筹集、管理和调整的范围。

养老金“苦乐不均”的制度原因是总体规划水平低。目前，总体规划主要在县市两级，资金分散在全国1000多个县市的总体规划单位。

由于统筹层次低，养老基金无法在全国范围内统一筹集和支付。广东有5000亿元的结余，黑龙江加上财政补贴，仍然入不敷出，但这两个省不能调整它们的用途。

它不仅不能在各省之间进行调整，而且不能在同一省的不同县市之间进行完全调整。虽然在2009年，中国声称已经实现了各省的省级统筹，但大多数省份只建立了省级调节基金制度，没有实现养老保险基金在全省的“统一筹集和支持”。

省级调节基金制度是指全省各地区按一定比例缴纳调节基金，富裕地区多点，不发达地区少点。如果欠发达地区养老金发放存在缺口，他们将申请省内调剂金。

由于收支不统一，省内征收的调节基金不能完全调节盈余和不足。也许，就总量而言，省内发达地区的差额正好足以弥补不发达地区的收支差距。然而，在这种制度下，发达地区不需要支付所有的余额，因此他们不能弥补不发达地区的差距，后者仍然需要申请财政补贴。

最终，一些省份出现了养老保险基金余额和财政补贴同时增加的奇怪局面。

在过去的13年里，中央政府超过2万亿元的补贴大部分被用来弥补欠发达地区的收入和支出差距。目前，中央政府不向经济发达的沿海省份提供财政补贴，但其他地区可以享受中央政府的补贴。

炉灶的财政分离阻碍了国家协调

基于这一现实，“十三五”规划提出“实现全国职工基本养老金统筹”。人力资源和社会保障部发言人李忠曾表示，要提高统筹层次，在全国范围内实施基本养老金制度，并根据社会保险的大数定律，在全国范围内调整盈余和不足，分散风险，提高基金的互助能力。

据记者了解，1991年中央文件提出要提高养老保险基金的统筹水平。在过去的20年里，以“县市”为主的总体规划水平没有发生根本性的变化，这是有客观原因的。

据《中国商报》记者介绍，目前分餐制是阻碍整体规划水平提高的重要原因之一。

在分餐制的财政体制下，养老保险制度的财权和事权不清，立法不清，哪一个层面被整体提及，实际上会成为最终的“投资者”和“底层人”。正因为如此，省级统筹并没有真正实现收支的统一。

下一步，要实现真正意义上的国家统筹，养老保险的行政管理权和财权将集中在中央政府手中，由中央政府管理支付。中央政府将承担全国养老保险的责任，这也是中央政府面临的一大挑战。

南京财经大学公共管理学院教授林志芬认为，国家总体规划已经成为政府改变基本养老保险制度困境的“起点”。中央政府应该为此承担责任，但这并不意味着中央政府应该承担所有的责任，而是应该实现中央和地方政府之间的合理分担。

中国人民大学教授郑功成最近在接受人力资源和社会保障部所属媒体采访时表示，国家总体规划不能再走省级总体规划的老路，必须坚持国家统一收支的财政模式。可以安排一定的过渡期，让各省、自治区、直辖市逐步过渡到全国统一的缴费基数和缴费率，但不可能靠调整资金继续留下后遗症。