防风险正式纳入调控目标

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陈小亮

党的十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，把“十三五”期间的宏观调控目标确定为“更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效率、防范和控制风险、保护环境。”与“十二五”规划中“保持经济平稳较快发展、调整经济结构、控制通胀预期”的目标相比，出现了若干重大变化。

首先，“扩大就业”首次成为宏观调控的首要目标。

就业一直是中国宏观调控的主要目标之一。早在“十五”计划中就指出，“扩大就业是促进经济发展、维护社会稳定的重要保证，也是宏观调控的重要内容”。然而，在前几个时期，“稳定增长”是中国宏观调控的首要目标，就业的重要性较弱，而就业在“十三五”计划中首次成为宏观调控的首要目标。

一些学者认为“十三五”期间没有必要把“扩大就业”作为宏观调控的首要目标。由于人口老龄化加剧，导致2012年至2014年中国劳动年龄人口累计减少960万，十三五期间的就业压力应该越来越小。然而，中国的经济增长近年来明显放缓，2015年第三季度已降至7%以下。“稳定增长”应该是“十三五”期间宏观调控的重点，而不是“扩大就业”。

但是，把“扩大就业”作为宏观调控的首要目标，符合“十三五”期间中国宏观经济的基本情况。经过30多年的快速经济增长，中国已发展成为世界第二大经济体，人均国内生产总值达到7800美元，进入中高收入国家行列。据估计，在“十三五”期间，中国的潜在增长率将降至6.3%左右。如果中国仍然通过对最后一个项目的投资来追求高增长，这将加剧结构性失衡和产能过剩。

因此，“十三五”期间要高度重视就业问题。尽管劳动年龄人口的绝对数量在减少，但农民工和大学生的就业压力仍然很大。“十三五”期间，每年从农村转移到城镇的人口将保持在500万以上，新增大学毕业生人数将达到800万左右。要想保持社会稳定，就必须解决这两个群体的就业问题。此外，中国正在从工业主导型就业向服务主导型就业转变，有必要解决结构性失业问题。对于辽宁、山西等重工业和国内生产总值增长率低于3%的省份，在“十三五”期间要高度重视就业问题。

其次，“提高效率”被认为是宏观调控的主要目标之一。

“九五”计划曾提到“加强宏观调控”和“提高投资效率”。这主要是因为邓小平南巡讲话后的新政策促成了投资热潮(1992年和1993年的投资增长率分别高达44.4%和61.8%)，并导致了许多低效投资。为此，“九五”计划把“提高投资效率”作为宏观调控的主要目标之一。相比之下，“十三五”规划的重点是“提高效率”，主要解决“部分行业产能严重过剩、企业效益下降”等问题。

客观地说，宏观调控难以达到“提高效率”的目的。首先，产能严重过剩的根源在于政府追求高增长促进和高税收，并实施要素价格管制以刺激企业过度投资。要解决产能过剩，必须完善官方评估机制，加快要素市场改革，但宏观政策对此的影响有限。近年来，中国的产能过剩一直在加剧，不仅传统产业，就连光伏等新兴产业都存在产能过剩的事实就是最好的证明。第二，国有企业利润大幅下降(2015年1-10月，规模以上国有企业利润同比下降25%)是需求疲软、财务成本加剧、企业竞争力不足造成的。我们应该“提高效率”，打破垄断，优胜劣汰，加快技术创新，提高核心竞争力，这也是宏观调控难以改变的。

然而，国有企业在石油、煤炭、钢铁等行业中扮演着经济支柱的角色，国有企业的顺利运营对于增加税收、稳定就业具有重要意义。

因此，有必要把“提高效率”作为“十三五”期间宏观调控的主要目标之一。政府可以通过实施宽松的货币政策来降低国有企业的融资成本和偿债负担，这不仅可以保证税收和就业不会出现较大波动，还可以维护社会稳定；它还可以为企业赢得时间，以加强创新和提高生产率，从而真正“提高效率”。

第三，将“风险防控”正式纳入宏观调控目标体系。

“九五”、“十五”和“十一五”规划都提到了“防范金融风险”，但没有把它作为宏观调控的任务和目标。“十二五”规划要求“加强和改善宏观调控”，“防范各种潜在风险，避免经济大起大落”，这表明宏观调控开始关注风险问题，但“风险防控”并未纳入宏观调控目标体系。直到“十三五”计划，“风险防控”才正式纳入中国宏观调控的目标体系。

“九五”之所以强调“防范金融风险”，是因为当时国有企业管理不善，特别是1997年亚洲金融危机之后，导致四大国有银行不良资产急剧增加，严重影响了金融体系的安全。为化解不良资产，1998年政府发行2700亿元专项国债补充四大银行资本金，并成立四家资产管理公司剥离四大银行约1.4亿元不良资产，更好地控制了金融风险。“十五”和“十一五”规划强调“防范金融风险”，以规避以利率市场化为核心的金融改革过程中的潜在风险，如存款利率上调和利差缩小后对商业银行的挑战及由此带来的金融风险。除了金融风险，中国在高增长时期面临的其他风险并不突出。因此，宏观调控没有过多关注风险问题，所以“风险防控”没有纳入宏观调控目标体系。

进入新常态以来，中国的经济环境发生了重大变化，风险也越来越复杂。首先，金融风险持续增加。银行业不良贷款率从2012年的0.95%持续上升至2015年第三季度的1.59%，达到近五年来的最高水平。其次，债务风险越来越大，有陷入“债务通缩”的风险。2010年全国地方政府债务余额达到10.72万亿元，2013年6月进一步增加到17.89万亿元。非金融企业债务占国内生产总值的比例从97%上升到历史和国际最高水平123%。与此同时，价格水平继续下降，2015年国内生产总值平减指数从正数变为负数。在高负债和通缩的背景下，中国面临着陷入“债务通缩”的风险。第三，资产泡沫的风险随时可能发生。为了应对经济下行压力，货币政策需要适度宽松以提供流动性，这将加剧资金的“去现实化”，并容易引发股市和楼市泡沫的风险。2015年7月的股市崩盘已经展示了资产泡沫破裂带来的巨大破坏力，类似的风险很可能再次发生。第四，社会稳定的风险不容忽视。除了上述提到的就业问题，腐败和贫富差距等问题也可能导致社会不稳定。特别是在网络媒体日益发达的环境下，社会稳定的风险应该得到更多的关注。面对如此复杂的经济社会背景，“十三五”规划正式将“风险防控”纳入宏观调控目标体系，并开始高度重视和关注“风险防控”，值得高度重视。

第四，“保护环境”首次被视为宏观调控的主要目标之一。

空气污染、水污染和土壤污染等环境问题严重影响居民的生活质量和健康，保护环境刻不容缓。“保护环境”首次被纳入“十三五”宏观调控目标体系，体现了政府解决环境污染问题的决心，给人民以鼓励和信心。在具体实践过程中应注意以下几点。首先，宏观调控是对经济的反周期调整。我们不应该在经济形势好的时候加大“保护环境”的力度，而应该在经济形势不好的时候降低“保护环境”的力度。第二，“保护环境”不仅是“十三五”期间政府需要解决的问题，也是今后需要给予足够重视的问题。但是，在短期内，我们不仅要注重“保护环境”，还要考虑到增长问题，消除过高的污染和落后的生产能力。第三，环境污染与要素价格控制、环境立法不完善和执法不力有关。因此，今后有必要通过加快要素市场改革、完善环境立法和严格执法来“保护环境”。

(作者在中国社会科学院经济研究所工作)